MEMBACA KEHENDAK KONSTITUSI UNTUK SISTEM PEMILU

Pendahuluan

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) yang telah diamendemen pada periode 1999–2002 mengandung norma-norma fundamental yang membingkai penyelenggaraan pemilihan umum (pemilu) di Indonesia. Ketentuan-ketentuan konstitusional ini menentukan siapa yang berhak berkompetisi dalam pemilu serta bagaimana prinsip dasar pemilu dilaksanakan, sehingga secara implisit turut mengarahkan model sistem pemilu yang digunakan. Kajian ini akan membahas pasal-pasal UUD 1945 yang relevan dengan pemilu legislatif (DPR/DPRD), pemilu presiden, dan pemilu DPD, serta menjelaskan bagaimana norma-norma tersebut membentuk batasan atau preferensi tersirat terhadap sistem pemilu tertentu (misalnya kecenderungan sistem mayoritas dua putaran untuk presiden, sistem proporsional untuk DPR, dan sistem non-partai untuk DPD). Selanjutnya, akan dianalisis pula sejauh mana UUD 1945 bersifat netral atau fleksibel terhadap variasi sistem pemilu, dan di sisi lain di mana UUD 1945 secara tegas mengarahkan pada model tertentu.

Pemilu Legislatif (DPR dan DPRD) dalam UUD 1945

Kerangka konstitusional pemilu legislatif diatur terutama melalui Pasal 19 dan Pasal 22E UUD 1945 pasca-amendemen. Pasal 19 ayat (1) menyatakan bahwa anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dipilih melalui suatu pemilihan umum secara langsung oleh rakyat¹. Ketentuan serupa berlaku untuk anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) provinsi maupun kabupaten/kota sesuai amanat konstitusi bahwa pemilu diselenggarakan untuk memilih anggota DPR dan DPRD². Lebih lanjut, Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 menetapkan asas pemilu yang langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil (LUBER JURDIL) yang harus dilaksanakan setiap lima tahun sekali sebagai landasan normatif pemilu Indonesia³.

Yang paling signifikan, Pasal 22E ayat (3) UUD 1945 menentukan bahwa peserta pemilu untuk memilih anggota DPR dan DPRD adalah partai politik⁴. Norma ini memberikan konsekuensi penting: calon-calon legislatif hanya dapat diajukan melalui kendaraan partai politik, sehingga calon independen perseorangan tidak diperkenankan bertarung memperebutkan kursi DPR/DPRD di tingkat manapun. Implikasi konstitusional tersebut cenderung mendorong diterapkannya sistem pemilu yang berorientasi pada perwakilan proporsional berbasis partai (party-list proportional representation). Dalam sistem demikian, partai politik menjadi aktor utama yang mengusung daftar calon dan perolehan kursi masing-masing partai akan sebanding dengan proporsi perolehan suara mereka secara nasional atau di daerah pemilihan terkait. Sejak pemilu pertama tahun 1955 hingga era Reformasi, Indonesia memang menganut berbagai varian sistem proporsional untuk pemilihan anggota parlemen, baik dengan daftar tertutup maupun terbuka, sehingga norma Pasal 22E ayat (3) tersebut sejalan dengan tradisi representasi berimbang melalui partaiⁱᵛ. Di era pasca-reformasi, sistem proporsional terbuka – di mana pemilih dapat memilih langsung calon legislatif dari partai pilihannya – digunakan dalam pemilu DPR/DPRD (mulai Pemilu 2004 hingga kini), menggantikan model proporsional tertutup sebelumnya yang menekankan daftar urut caleg oleh partai. Meskipun UUD 1945 tidak secara eksplisit menyebut “sistem proporsional” apalagi merinci terbuka atau tertutup, rumusan Pasal 22E ayat (3) tentang peserta pemilu legislatif hanya dari partai politik mengandung preferensi implisit bahwa mekanisme pemilu legislatif Indonesia bersifat kolektif-partisan, bukan kompetisi individual seperti sistem distrik mayoritarian. Hal ini berbeda dengan, misalnya, sistem pemilu distrik plurality (first-past-the-post) ala Inggris atau AS di mana calon perseorangan (meski bisa diusung partai) bertarung memperebutkan satu kursi di setiap daerah. Konstitusi kita, dengan hanya mengakui partai sebagai peserta, menutup kemungkinan adanya calon independen memenangkan kursi legislatif, sehingga penerapan sistem distrik murni secara teoretis akan mengakibatkan semua calon tetap harus berlabel partai. Kenyataan sosio-politis Indonesia yang majemuk dengan banyaknya partai politik membuat sistem distrik sederhana kurang sesuai, sehingga pilihan yang selaras dengan konstitusi dan kondisi tersebut adalah sistem proporsional multi-partai.

Meskipun demikian, UUD 1945 tidak mengunci satu model proporsional tertentu. Netralitas konstitusi terlihat dari pendelegasian pengaturan lebih lanjut kepada undang-undang. Pasal 22E ayat (6) UUD 1945 menyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut tentang pemilu diatur dengan undang-undang⁵. Akibatnya, legislatif dan pembentuk undang-undang memiliki ruang fleksibilitas untuk menentukan desain teknis pemilu selama tidak bertentangan dengan prinsip dasar konstitusi. Misalnya, perihal apakah sistem proporsional yang dipakai berupa daftar tertutup (pemilih memilih partai saja, lalu partai menentukan urutan caleg yang jadi anggota dewan) atau daftar terbuka (pemilih dapat memilih langsung caleg, dan kursi diberikan pada caleg dengan suara terbanyak dalam partainya) ditentukan melalui UU, bukan langsung oleh UUD 1945. Kedua model tersebut pernah dipraktikkan tanpa memerlukan perubahan konstitusi, menandakan konstitusi cukup fleksibel mengakomodasi keduanya. Namun, perdebatan hukum pernah muncul mengenai mana yang lebih sesuai semangat UUD 1945. Sebagian kalangan berpendapat bahwa frasa Pasal 22E ayat (3) tersebut mengisyaratkan kecenderungan ke sistem proporsional tertutup, karena UUD menegaskan peran sentral partai politik dalam pemilu legislatif. Dalam pandangan ini, memberikan hak penuh kepada pemilih menentukan individu caleg terpilih (sistem terbuka) dianggap mengurangi peran konstitusional partai yang dijamin UUD 1945 sebagai pilar demokrasi perwakilan⁶. Tokoh dan pakar hukum tata negara Prof. Yusril Ihza Mahendra, misalnya, pernah berargumen di Mahkamah Konstitusi bahwa sistem proporsional terbuka “menggeser” kedaulatan rakyat yang seharusnya dilaksanakan melalui partai (sesuai Pasal 22E ayat (3)) menjadi seolah-olah kedaulatan per orangan, sehingga menurutnya bertentangan dengan UUD 1945⁷. Di lain pihak, Mahkamah Konstitusi dalam putusannya tahun 2008 menekankan bahwa asas pemilu langsung yang diatur UUD 1945 justru menuntut penghormatan terhadap pilihan langsung pemilih, sehingga MK memerintahkan penetapan calon terpilih berdasarkan suara terbanyak (menerapkan proporsional terbuka) tanpa dianggap melanggar konstitusi. Perbedaan tafsir ini menunjukkan bahwa UUD 1945 memberikan kerangka yang cukup luwes, di mana preferensi implisit terhadap sistem berbasis partai ada, tetapi implementasi spesifik sistem pemilu legislatif (proporsional terbuka vs tertutup, besaran daerah pemilihan, ambang batas parlementer, dsb.) dapat berubah mengikuti UU dan penafsiran konstitusional yang berkembang.

Pemilu Presiden dalam UUD 1945

Tidak seperti pemilu legislatif yang relatif lebih fleksibel, pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden diatur secara lebih tegas dalam UUD 1945 hasil perubahan. Perubahan ketiga UUD 1945 (tahun 2001) mencabut mekanisme lama (di mana Presiden dipilih oleh MPR) dan memperkenalkan sistem pemilihan langsung oleh rakyat. Pasal 6A UUD 1945 mengatur tata cara pemilu presiden secara mendetail. Pasal 6A ayat (1) menetapkan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih sebagai satu pasangan secara langsung oleh rakyat⁸. Artinya, legitimasi presiden bersumber dari mandat rakyat pemilih, tidak lagi melalui perwakilan di MPR. Norma ini sekaligus menegaskan Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensial penuh pasca-reformasi, di mana eksekutif tertinggi dipilih secara terpisah dari legislatif.

Selanjutnya, Pasal 6A ayat (2) UUD 1945 memuat ketentuan bahwa pasangan calon presiden-wapres hanya dapat dicalonkan oleh partai politik atau gabungan partai politik peserta pemilu⁹. Konstitusi tidak membuka jalur pencalonan independen untuk jabatan presiden, sehingga serupa dengan pemilu legislatif, partai politik juga menjadi satu-satunya kendaraan pencalonan di pemilu eksekutif nasional. Ketentuan ini mencerminkan konsistensi peran partai sebagai penyalur aspirasi politik dalam sistem demokrasi Indonesia. Bedanya, untuk pemilihan presiden hanya ada satu jabatan yang diperebutkan secara nasional, sehingga mekanisme kompetisinya berbeda dengan pemilu legislatif yang multi-kursi.

UUD 1945 secara eksplisit menetapkan model sistem mayoritas dengan dua putaran (majority run-off) untuk pemilu presiden. Pasal 6A ayat (3) menyatakan bahwa pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang memperoleh lebih dari 50% suara dari seluruh suara rakyat dalam pemilu, dengan syarat minimal meraih 20% suara di setiap provinsi yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsi di Indonesia, akan langsung ditetapkan sebagai Presiden dan Wakil Presiden terpilih¹⁰. Persyaratan konstitusional ini menuntut mayoritas absolut (lebih dari separuh suara nasional) sekaligus sebaran dukungan yang luas secara geografis. Dengan demikian, UUD 1945 mengandung preferensi kuat bahwa kepala eksekutif nasional harus memiliki legitimasi mayoritas dan representasi lintas-wilayah, guna menjamin kepemimpinan yang didukung secara nasional dan tidak hanya bertumpu pada kantong suara terbatas. Norma tersebut relevan mengingat kondisi sosial-politik Indonesia yang sangat majemuk secara kewilayahan; konstitusi ingin memastikan presiden terpilih adalah figur pemersatu dengan dukungan yang merata di Nusantara.

Apabila syarat kemenangan pada putaran pertama di atas tidak terpenuhi, Pasal 6A ayat (4) UUD 1945 mengatur bahwa dilakukan pemilu putaran kedua. Dua pasangan calon dengan perolehan suara terbanyak pertama dan kedua pada putaran pertama berhak maju ke putaran kedua, dan pasangan yang memperoleh suara rakyat terbanyak pada putaran kedua itulah yang akhirnya dilantik menjadi Presiden dan Wakil Presiden¹¹. Ketentuan ini secara jelas mengadopsi model two-round system (sistem dua putaran) dalam pemilu presiden. Dengan demikian, UUD 1945 mengarahkan format pemilihan presiden Indonesia serupa dengan sistem mayoritas absolut yang digunakan di Perancis dan beberapa negara lain, berbeda dari sistem plurality/first-past-the-post (satu putaran sederhana) maupun sistem parlementer. Konstitusi tidak memberi ruang bagi konsep “siapa suara terbanyak relatif, langsung menang” untuk pemilihan presiden – legitimasi Presiden harus mayoritas, bukan sekadar pluralitas. Hal ini pernah terbukti pada Pemilu Presiden 2004 dan 2009, di mana putaran kedua diperlukan karena tidak ada paslon yang memenuhi ambang konstitusional di putaran pertama.

Dapat disimpulkan bahwa terkait pemilu presiden, UUD 1945 bersifat sangat spesifik dan direktif. Praktis, parameter utama sistem pemilu (langsung, mayoritas >50% dengan distribusi tertentu, dua putaran bila perlu) sudah ditetapkan di level konstitusi, menyisakan detail teknis pelaksanaan untuk diatur UU (sesuai Pasal 6A ayat (5) UUD 1945). Ruang fleksibilitas pembuat undang-undang dalam hal ini lebih sempit dibanding pemilu legislatif. Misalnya, untuk mengubah sistem pemilu presiden menjadi satu putaran saja (pluralitas) atau menghapus syarat sebaran provinsi, diperlukan amendemen UUD 1945 terlebih dahulu, bukan cukup dengan revisi undang-undang biasa. Demikian pula, membuka peluang calon presiden independen tidak dimungkinkan tanpa perubahan Pasal 6A ayat (2). Jadi, konstitusi secara sengaja mengunci pemilu presiden pada model mayoritarian yang dianggap mampu menghasilkan kepala negara dengan mandat kuat dan luas.

Pemilu Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dalam UUD 1945

Lembaga Dewan Perwakilan Daerah (DPD) merupakan hasil inovasi konstitusional dalam perubahan UUD 1945, dimaksudkan untuk memperkuat representasi daerah dalam sistem ketatanegaraan yang tetap bercorak negara kesatuan. Norma-norma terkait DPD mengindikasikan penerapan sistem perwakilan non-partisan yang berbeda dengan DPR. Pasal 22C ayat (1) UUD 1945 menyebutkan bahwa anggota DPD dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum. Berbeda dengan DPR yang jumlah kursinya ditentukan proporsional terhadap jumlah penduduk atau pemilih, Pasal 22C ayat (2) mengatur bahwa jumlah anggota DPD dari setiap provinsi adalah sama (tanpa memandang besar kecilnya provinsi), dan bahwa total seluruh anggota DPD tidak boleh melebihi 1/3 dari jumlah anggota DPR. Ketentuan ini menghasilkan suatu bentuk perwakilan teritorial yang mirip konsep senate di beberapa negara federal: setiap daerah otonom (provinsi) diberikan suara yang setara di DPD, sehingga provinsi kecil memiliki representasi pusat yang seimbang dengan provinsi besar. Implementasi aturan ini melalui UU menetapkan 4 orang DPD dipilih di setiap provinsi. Akibat adanya batas maksimal 1/3 DPR, jumlah anggota DPD saat ini (136 orang untuk 34 provinsi) memang jauh lebih kecil dibanding DPR (575 orang), menegaskan peran DPD yang lebih terbatas.

Yang paling khas, UUD 1945 menegaskan sifat non-partisan DPD melalui Pasal 22E ayat (4), yaitu bahwa **peserta pemilu untuk memilih anggota DPD adalah perseorangan (calon individu)**. Artinya, berbeda dengan pemilu DPR/DPRD, partai politik tidak diperkenankan mengajukan calon dalam pemilu DPD. Setiap calon anggota DPD harus maju secara independen mewakili diri (dan kepentingan daerahnya), terlepas dari afiliasi partai. Norma ini menyiratkan preferensi konstitusional bahwa DPD dirancang sebagai forum representasi daerah yang bebas dari politik kepartaian secara formal. Rancang bangun tersebut lahir dari semangat untuk menghadirkan penyeimbang bagi DPR: jika DPR diisi politisi partai yang cenderung memperjuangkan platform ideologi dan konstituen partai, maka DPD diharapkan mengutamakan aspirasi kedaerahan secara non-partisan. Dalam praktik, aturan ini mewajibkan calon DPD tidak sedang menjadi pengurus partai politik dan mengumpulkan dukungan minimal dari pemilih di provinsinya (syarat dukungan KTP, dll., diatur dalam UU), tetapi tanpa pengusungan partai. Beberapa ahli bahkan menafsirkan bahwa secara konstitusional, seorang anggota partai harus menanggalkan keanggotaan partainya bila ingin mencalonkan diri sebagai anggota DPD, demi menjaga prinsip non-partisan tersebut. Irman Putra Sidin, pakar hukum tata negara, pernah menegaskan bahwa meskipun UUD 1945 tidak eksplisit melarang “orang partai” maju sebagai DPD, gabungan makna Pasal 22E ayat (3) dan (4) mengindikasikan anggota parpol seharusnya di ranah DPR, sedangkan DPD untuk perseorangan non-partai¹². Pendapat ini sejalan dengan etos konstitusi bahwa DPD bukan perwakilan politik partisan, melainkan perwakilan daerah.

Dari sudut sistem pemilu, pengaturan di atas membawa kecenderungan pada sistem pemilu mayoritarian personal dalam pemilihan DPD. Karena peserta yang berlaga adalah individu-individu (bukan partai dengan daftar calon), metode pemilihan yang digunakan pada dasarnya adalah single non-transferable vote (SNTV) di daerah multi-kursi: para pemilih memberikan suara untuk satu calon DPD di provinsinya, lalu sejumlah calon (empat orang) dengan suara terbanyak ditetapkan sebagai anggota DPD. Sistem ini tidak berbasis proporsional, melainkan pluralitas (suara terbanyak) di masing-masing provinsi, meski tiap provinsi memiliki beberapa wakil. Konstitusi sendiri tidak menyebut secara tersurat metode penghitungan suara tersebut – detail demikian diserahkan ke undang-undang – namun pilihan desain yang tersedia terbatas oleh karakteristik yang digariskan UUD: karena tidak ada partai, tidak mungkin menggunakan formula proporsional berbasis partai; satu-satunya jalan adalah kompetisi individual top-n vote getters. Dengan demikian, dapat dikatakan UUD 1945 di satu sisi fleksibel (tidak mengatur mekanisme perolehan suara calon DPD), tetapi di sisi lain secara implisit mengarahkan bahwa pemilu DPD bersifat perorangan dan pluralitas. Hal ini konsisten dengan tujuan pembentukan DPD sebagai kamar kedua yang mewakili entitas wilayah secara setara dan personal.

Netralitas vs Arah Sistem: Sikap Konstitusi

Berdasarkan uraian per segmen di atas, tampak bahwa UUD 1945 pasca-amendemen mengatur kerangka pemilu dengan pendekatan campuran antara ketegasan dan keluwesan. Untuk jabatan Presiden, konstitusi bersikap tidak netral dan justru sangat spesifik: mengamanatkan model pemilu tertentu (langsung, mayoritas dua putaran) demi menjamin terpilihnya pemimpin nasional yang kuat legitimasi. Begitu pula, untuk DPD, UUD 1945 memberi arahan jelas bahwa jalur representasi daerah harus terpisah dari partai politik, menunjukkan preferensi normatif terhadap model non-partisan. Sementara itu, untuk pemilu legislatif DPR/DPRD, konstitusi memberikan batasan tegas bahwa partai politik adalah satu-satunya peserta, namun dalam batasan tersebut terdapat fleksibilitas mengenai sistem representasi yang dapat dipakai. Konstitusi cenderung netral atau agnostik terhadap pilihan sistem proporsional spesifik (tertutup vs terbuka, besar daerah pemilihan, metode konversi suara ke kursi, dan sebagainya) asalkan prinsip kedaulatan rakyat melalui partai dan asas-asas pemilu demokratis terpenuhi. Hal-hal teknis tersebut dianggap wilayah legislator (policy making) yang dapat disesuaikan dengan perkembangan politik, tanpa perlu mengubah UUD.

Kombinasi norma konstitusional ini mencerminkan kompromi antara kebutuhan stabilitas pemerintahan dan representasi keragaman masyarakat. Di satu pihak, syarat mayoritas nasional bagi presiden dimaksudkan untuk menghasilkan pemerintahan yang kuat dan didukung luas, mengimbangi sistem multi-partai di parlemen yang mungkin terfragmentasi. Di pihak lain, sistem proporsional untuk DPR memungkinkan berbagai kelompok sosial-politik mendapatkan kursi sesuai proporsi dukungannya, sehingga mencegah dominasi tunggal dan mengakomodasi pluralitas suara rakyat. UUD 1945 dengan demikian menyediakan kerangka yang mendorong eksekutif kuat dan legitimatif (melalui pemilu presiden mayoritarian) sekaligus legislatif representatif (melalui pemilu proporsional multi-partai). Adapun DPD ditambahkan sebagai unsur penyeimbang yang membawa aspirasi kedaerahan secara langsung, dengan harapan memperkaya proses legislasi terutama terkait isu-isu daerah tanpa terikat disiplin partai.

Dari segi netralitas, UUD 1945 dapat dikatakan cukup netral dan terbuka dalam hal-hal yang tidak diaturnya secara eksplisit. Misalnya, konstitusi tidak mengatur ambang batas parlemen (parliamentary threshold) dalam pemilu DPR – itu sepenuhnya kebijakan undang-undang untuk menyederhanakan sistem kepartaian. Konstitusi juga tidak mengatur detail seperti apakah pemilu dilaksanakan serentak atau terpisah (isu yang kemudian diadres oleh MK melalui penafsiran sistemis, misalnya Putusan MK No. 14/PUU-XI/2013 yang mensinkronkan jadwal pemilu). Keluwesan ini memungkinkan penyesuaian institusional tanpa harus mengubah konstitusi berulang kali. Namun, di area prinsipil tertentu, UUD 1945 bukanlah netral melainkan mengandung preferensi jelas. Preferensi itu antara lain: peran utama partai politik dalam politik elektoral (baik pencalonan presiden maupun kontestasi legislatif), keharusan presiden terpilih memiliki dukungan mayoritas rakyat yang tersebar luas, dan konsep perwakilan daerah yang berbeda hakikat dari perwakilan politik umum.

Pada akhirnya, UUD 1945 sebagai hukum dasar memberikan bingkai konstitusional yang menjaga agar sistem pemilu apapun yang dipilih oleh pembuat undang-undang tetap berada dalam koridor demokrasi yang diinginkan bangsa. Ia mengunci aspek-aspek tertentu demi menjaga tujuan bernegara (misalnya persatuan dalam kemajemukan melalui syarat sebaran suara presiden, atau keterlibatan partai sebagai pilar demokrasi perwakilan), sekaligus membiarkan ruang gerak pada aspek lainnya untuk beradaptasi dengan dinamika kebutuhan zaman. Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa UUD 1945 bersifat tidak sepenuhnya netral karena di beberapa titik ia mengarahkan pada model sistem pemilu tertentu, tetapi pada saat yang sama ia menyediakan fleksibilitas internal sehingga sistem pemilu Indonesia dapat diperbaiki dan disempurnakan melalui legislasi dan penafsiran selama tetap sejalan dengan spirit konstitusi.

MEMINIMALISIR REPRESENTASI SEMU DALAM SISTEM PROPORSIONAL

Pendahuluan

Sistem pemilu proporsional dengan daftar terbuka secara teoritis memberi kebebasan bagi pemilih untuk memilih calon legislatif individual, sehingga diharapkan menghasilkan wakil-wakil yang mencerminkan keragaman masyarakat. Namun, dalam praktik di banyak negara (termasuk Indonesia), mekanisme ini kerap menghasilkan “representasi semu” – yaitu keterwakilan politik yang secara prosedural demokratis tetapi tidak sungguh-sungguh mencerminkan kemajemukan identitas pemilih¹. Pemilu memang berjalan langsung, umum, bebas, dan rahasia; namun komposisi anggota legislatif yang terpilih sering homogen secara gender, etnis, agama, maupun kelas sosial. Dengan kata lain, meski pemilih punya keleluasaan mencoblos calon pilihan, hasil akhirnya tetap didominasi kelompok mayoritas atau elite tertentu. Fenomena ini menandai defisit representasi deskriptif: parlemen gagal merefleksikan proporsi perempuan vs laki-laki, kelompok etnis dan agama minoritas, serta kalangan kelas sosial berbeda sesuai populasi.

Laporan ini akan mengkaji secara mendalam masalah representasi semu dalam sistem proporsional daftar terbuka. Pembahasan mencakup: (1) Analisis penyebab homogenisasi hasil dalam sistem daftar terbuka (misalnya dominasi modal, infrastruktur kampanye, bias pemilih, hingga desain daerah pemilihan); (2) Studi perbandingan negara-negara yang berhasil menciptakan hasil pemilu lebih representatif dari segi identitas dalam sistem proporsional terbuka; (3) Strategi desain sistem atau kebijakan afirmatif (seperti kuota, penempatan calon wajib dalam daftar, insentif elektoral) yang efektif meningkatkan keterwakilan berbagai identitas; serta (4) Rekomendasi teknis dan kebijakan khusus bagi Indonesia dengan mempertimbangkan tantangan sosial-hukum yang ada.

Penyebab Homogenisasi Hasil dalam Sistem Daftar Terbuka

Berbagai penelitian dan pengalaman empiris menunjukkan sejumlah faktor yang menyebabkan output sistem proporsional terbuka cenderung homogen dan kurang merepresentasikan keragaman identitas. Faktor-faktor kunci tersebut antara lain:

• Dominasi Modal dan Biaya Kampanye Tinggi: Politik dengan daftar calon terbuka cenderung mahal dan menguntungkan kandidat bermodal besar. Karena pemilih memilih individu, setiap calon legislatif harus berkampanye personal secara intensif untuk meraih suara terbanyak, tidak bisa hanya mengandalkan popularitas partai. Akibatnya, ongkos kampanye melambung tinggi – mencakup biaya sosialisasi diri, iklan, tim sukses, hingga “uang terima kasih” untuk jaringan pemilih. Sebuah studi Westminster Foundation for Democracy pada Pemilu 2024 di Indonesia menemukan rata-rata biaya kampanye calon DPR mencapai Rp5 miliar (sekitar USD 315 ribu); bahkan beberapa kandidat menghabiskan Rp20–25 miliar demi mendongkrak popularitas pribadi². Angka ini terpaut jauh dari pendapatan per kapita rakyat (Rp36 juta per tahun), sehingga praktis hanya orang berkekayaan atau berakses dana besar yang mampu bersaing³. Imbasnya, komposisi wakil rakyat didominasi kalangan elite ekonomi. Analisis Indonesia Corruption Watch (ICW) menunjukkan 61% anggota DPR RI 2019–2024 berlatar belakang pengusaha atau terkait bisnis⁴. Ini menandakan keberpihakan struktural sistem terbuka terhadap “politisi pebisnis”, sementara keterwakilan kelas pekerja, petani, atau kelompok ekonomi lemah terpinggirkan. Biaya politik yang mahal juga menciptakan barrier bagi perempuan dan kaum muda yang umumnya memiliki sumber daya finansial lebih terbatas⁵. Dominasi modal ini tak hanya menghomogenkan representasi dari sisi kelas sosial, tapi juga menghasilkan “oligarki elektoral” di mana para pemodal besar cenderung muncul sebagai pemenang kontestasi.
• Infrastruktur Kampanye, Petahana, dan Dinasti Politik: Selain uang, akses terhadap jaringan politik dan infrastruktur kampanye (mesin partai, relawan, media) memberi keunggulan besar dalam sistem daftar terbuka. Kandidat petahana (incumbent) yang sudah menjabat atau mereka yang berasal dari dinasti politik cenderung lebih mudah terpilih kembali karena memiliki nama yang dikenal, basis konstituen yang loyal, dan jaringan struktur sampai ke akar rumput. Studi menunjukkan banyak kursi legislatif ditempati “orang-orang lama” – aktor yang itu-itu saja atau keluarganya – sehingga terjadi reproduksi elit secara turun-temurun⁶. Misalnya, investigasi pasca-Pemilu 2019 mengungkap 11–30% anggota DPR terafiliasi dinasti politik tergantung definisi⁷. Kehadiran politik kekerabatan ini mempersempit peluang masuknya wajah baru dari latar belakang berbeda. Infrastruktur kampanye partai pun acap tersentral pada figur populer tertentu; alokasi sumber daya partai (logistik, saksi, dll) biasanya diprioritaskan bagi caleg “unggulan” – yang seringkali datang dari kelompok mayoritas (misalnya laki-laki Jawa Muslim di konteks Indonesia). Kandidat dari kelompok minoritas atau non-establishment kalah dukungan sehingga sulit menandingi perolehan suara para favorit partai. Media massa turut memperkuat homogenisasi: figur publik (selebriti, tokoh tenar) dengan akses media lebih mudah terpilih ketimbang aktivis akar rumput. Dengan demikian, infrastruktur politik yang timpang membuat sistem terbuka cenderung menghasilkan wakil dari kalangan itu-itu saja, bukan representasi beragam.
• Bias Pemilih dan Budaya Patriarki: Preferensi pemilih juga berperan dalam homogenisasi hasil. Bias sosio-kultural dapat menyebabkan pemilih secara tidak proporsional memilih calon dari kelompok dominan. Contohnya, di masyarakat yang patriarkis, pemilih cenderung lebih mempercayai kandidat laki-laki untuk jabatan publik dibanding perempuan. Stereotip gender (“pemimpin harus laki-laki”) masih kuat di banyak komunitas, sehingga caleg perempuan sering diabaikan kecuali ia sangat terkenal atau mendapat dukungan tokoh lokal. Akibatnya, meskipun secara hukum jumlah caleg perempuan cukup (berkat kuota 30% di Indonesia), suara yang mereka peroleh jauh lebih rendah rata-rata dibanding caleg laki-laki, sehingga sedikit sekali yang lolos. Selain gender, bias juga muncul terkait etnis dan agama: caleg dari etnis minoritas atau agama non-mayoritas bisa kalah suara jika pemilih lebih memilih “putra daerah” mayoritas. Misalnya, di daerah dengan sentimen kedaerahan kuat, kandidat yang dianggap “outsider” etnis atau suku kerap tidak dipilih. Prasangka dan preferensi identitas di bilik suara ini berarti walau sistem terbuka inklusif di atas kertas, hasil akhirnya dapat timpang. Selain itu, sebagian besar pemilih awam cenderung memilih nama yang sudah dikenali (popularitas effect). Hal ini menguntungkan figur-figur publik tertentu (yang umumnya datang dari kelompok mayoritas juga), sementara calon dari kelompok marginal yang kurang dikenal publik tersisih. Data Pemilu Indonesia sejak diberlakukannya daftar terbuka (2009) menunjukkan bahwa pemilih semakin berfokus pada individu daripada partai – pada 2019, sekitar 83% suara diberikan langsung ke caleg (hanya 17% ke partai)⁸. Namun, fokus pada individu ini tidak otomatis meningkatkan keragaman representasi, sebab yang paling dikenal/dipilih publik biasanya figur homogen (incumbent, tokoh mayoritas, dsb). Alhasil, bias pemilih turut melanggengkan komposisi parlemen yang kurang beragam.
• Desain Daerah Pemilihan (Dapil) dan Magnitudo: Struktur dapil dalam sistem proporsional turut memengaruhi peluang keterwakilan kelompok berbeda. Magnitudo (jumlah kursi per dapil) yang kecil cenderung mengurangi probabilitas terpilihnya calon dari minoritas. Jika satu dapil hanya memiliki, misalnya, 3–5 kursi, maka tiap partai realistisnya hanya mendapatkan 1 kursi (atau 2 untuk partai besar). Dalam situasi itu, caleg yang terpilih biasanya hanya peraih suara terbanyak tunggal di partainya – seringkali sosok paling mapan atau populer (laki-laki, elit lokal). Caleg perempuan atau minoritas meski ada di nomor urut, bila suaranya kalah dari rekan separtainya, tidak akan mendapat kursi. Sebaliknya, dapil besar (10+ kursi) memberi peluang satu partai memenangkan multi-kursi, yang secara teori dapat membuka jalan bagi calon kedua atau ketiga dari kelompok berbeda. Namun, dapil besar juga meningkatkan skala kampanye (butuh dana lebih besar, area luas), sehingga lagi-lagi hanya kandidat berjejaring kuat yang unggul. Distribusi geografis etnis/agama pun penting: jika komunitas minoritas terpecah di banyak dapil, mereka sulit mengumpulkan suara untuk meloloskan wakil. Sebaliknya, bila terkonsentrasi di satu wilayah, sistem PR terbuka bisa mengakomodasi mereka melalui partai etnis atau caleg setempat. Di Indonesia, pembagian dapil belum sepenuhnya mempertimbangkan aspek representasi identitas; beberapa provinsi dipecah sehingga kelompok minoritas tersebar dan tidak dominan di satu dapil pun. Fakta empiris Pemilu 2019: Masih terdapat 16 dapil DPR RI (19% dari total) yang tidak meloloskan satupun legislator perempuan⁹, menunjukkan kombinasi faktor budaya lokal dan konfigurasi dapil bisa mengakibatkan absennya keterwakilan gender di daerah tertentu. Desain dapil juga memengaruhi strategi pencalonan partai: aturan internal kuota 30% perempuan Indonesia memang mewajibkan setiap 3 nama caleg mengandung minimal 1 perempuan, tetapi partai kerap menempatkan perempuan di nomor urut “tidak aman” (misal nomor 3 atau 6). Data menunjukkan 67% caleg perempuan ditempatkan di nomor 3, sedangkan yang ditempatkan di nomor urut 1 hanya 19%¹⁰. Akibatnya, di dapil-dapil di mana partai hanya mendapat 1 kursi, perempuan di nomor 3 nyaris mustahil terpilih. Walau nomor urut seharusnya kurang relevan di sistem terbuka, kenyataannya nomor urut 1 tetap memberi keunggulan sosialisasi – sering kali nomor 1 dijadikan “wajah” partai di daerah tersebut. Dengan demikian, desain dan alokasi dapil yang kurang sensitif terhadap persebaran minoritas serta praktik penempatan caleg dalam daftar dapat berkontribusi pada homogenisasi hasil pemilu.

Faktor-faktor di atas saling berkelindan menciptakan output pemilu proporsional terbuka yang kurang beragam. Dominasi modal dan jaringan membuat hanya kalangan tertentu yang berhasil; bias kultural pemilih mempersempit peluang kelompok under-represented; sementara aturan main dapil dan tata cara pencalonan partai bisa tanpa sengaja mengecilkan kemungkinan keterpilihan calon dari kelompok identitas berbeda. Alhasil, meski sistem terbuka dianggap lebih demokratis, kita menyaksikan adanya kesenjangan representasi: parlemen hasil pemilu tak se-majemuk komposisi penduduk. Inilah esensi “representasi semu” dalam konteks ini – terbuka secara prosedur, tetapi tertutup secara hasil bagi banyak identitas.

Studi Perbandingan: Negara dengan Hasil Representatif dalam Sistem Terbuka

Meskipun tantangan di atas lazim, beberapa negara berhasil mengurangi efek homogenisasi dan mencapai keterwakilan lebih inklusif meski menggunakan sistem proporsional (semi) terbuka. Berikut beberapa contoh dan pelajaran yang dapat dipetik:

• Finlandia: Finlandia dikenal menggunakan sistem proporsional terbuka (voters memberi suara pada kandidat dalam daftar partai). Secara historis, Finlandia merupakan pelopor partisipasi politik perempuan (hak pilih sejak 1906) dan memiliki budaya egaliter kuat. Hasilnya, representasi gender sangat maju – saat ini 45,5% anggota parlemen Finlandia adalah perempuan¹¹, salah satu yang tertinggi di dunia. Tanpa kuota gender legislasi, partai-partai Finlandia secara sukarela menerapkan keseimbangan pencalonan dan pemilih tidak segan memilih calon perempuan. Norma sosial yang mendukung kesetaraan berperan besar: survei menunjukkan pemilih Finlandia (termasuk pria) tidak keberatan dengan pemimpin perempuan, bahkan cenderung memilih berdasarkan isu ketimbang gender calon. Selain itu, sistem multipartai mapan dengan basis ideologi (misal partai Hijau, Sosial Demokrat, dll) mendorong keragaman wakil terkait platform, termasuk keterwakilan kelompok muda, minoritas Swedia-Finlandia, hingga perwakilan kelas pekerja melalui partai buruh. Finlandia menunjukkan bahwa budaya politik inklusif dan komitmen partai dapat membuat sistem daftar terbuka menghasilkan parlemen yang relatif representatif secara gender dan kelompok sosial, walau tanpa regulasi afirmatif ketat.
• Belgia: Belgia menerapkan sistem proporsional semi-terbuka – pemilih dapat memberikan suara preferensi pada kandidat dalam daftar partai (daftar partai awal ditentukan, tapi preferensi populer bisa mengubah urutan). Belgia berhasil mencapai keterwakilan perempuan sekitar 41% di majelis rendah¹² berkat kombinasi kuota legislasi dan penempatan wajib. Sejak 2002, Belgia memiliki gender quota law yang mewajibkan minimal 50% calon dari tiap partai adalah perempuan, dan aturan “zipper system”: daftar calon harus disusun selang-seling pria-wanita. Dengan demikian, setiap partai menempatkan perempuan di posisi teratas sekitar separuh dapil. Meskipun pemilih bebas menentukan preferensi, hasil akhirnya mendekati keseimbangan gender karena perempuan mendapat eksposur setara dan banyak yang terpilih berkat dukungan preferensi atau tetap lolos via daftar partai. Keberhasilan Belgia menegaskan bahwa kebijakan afirmatif yang kuat (kuota + zipper) dapat bekerja efektif dalam kerangka sistem terbuka, menghasilkan parlemen yang lebih beragam. Selain gender, Belgia juga mengelola representasi komunitas linguistik (Flemish dan Wallonia) melalui pembagian dapil berdasar wilayah bahasa, sehingga kedua kelompok etno-linguistik terwakili proporsional. Ini contoh penataan sistemik agar identitas kultural utama tercermin di parlemen.
• Swiss (Swiss Confederation): Swiss menggunakan sistem proporsional terbuka untuk majelis rendah (Nationalrat) dengan dapil per kanton. Menariknya, Swiss tanpa kuota gender mampu mencapai lompatan representasi perempuan secara signifikan baru-baru ini. Pada Pemilu 2019, dipicu gerakan kesetaraan (Women’s strike 2019) dan kesadaran pemilih, jumlah anggota parlemen perempuan naik drastis menjadi 42% dari total 200 kursi¹³. Ini merupakan rekor tertinggi Swiss, yang sebelumnya ~32%. Faktor pendorong sukses Swiss: keterbukaan sistem multi-partai yang memungkinkan partai progresif (misal Partai Hijau) mengusung banyak perempuan dan menang, tekanan masyarakat sipil agar partai besar mencalonkan perempuan lebih banyak, serta preferensi pemilih yang berubah – survei mendapati pemilih (terutama perempuan) secara sengaja mencoblos kandidat wanita untuk meningkatkan kesetaraan¹⁴. Selain itu, beberapa partai Swiss menerapkan kuota sukarela internal (misal Partai Sosial Demokrat menetapkan 40% kandidat perempuannya)¹⁵. Swiss juga dikenal menjaga representasi etnis/bahasa melalui sistem federal: parlemen terdiri dari wakil-wakil dari 26 kanton dengan empat komunitas bahasa, sehingga minoritas seperti penutur Prancis dan Italia mendapat kursi sesuai proporsinya. Pelajaran dari Swiss: perubahan sosial dan komitmen partai dapat selaras dengan mekanisme daftar terbuka untuk mendorong hasil lebih inklusif, bahkan tanpa mandat hukum formal. Namun, Swiss juga menunjukkan pentingnya upaya berkelanjutan – misalnya, seruan agar negara menerapkan kuota legislasi demi mencapai paritas 50% masih bergema¹⁶.
• Irak: Irak merupakan contoh negara yang menerapkan sistem proporsional terbuka pasca konflik, tetapi disertaikuota afirmatif tegas untuk memastikan keterwakilan identitas. Konstitusi Irak 2005 menetapkan kuota minimal 25% kursi parlemen untuk perempuan. Pada praktiknya, setiap partai/daftar wajib mencantumkan calon perempuan di setiap tiga nama (mirip aturan Indonesia)¹⁷, dan setelah pemilu, alokasi kursi di tiap provinsi disesuaikan agar jatah 25% perempuan terpenuhi (dengan menaikkan perempuan peraih suara tertinggi berikutnya jika perlu). Hasilnya, parlemen Irak 2021 berisi 28,9% perempuan¹⁸ – suatu peningkatan drastis dibanding era sebelum kuota (hampir nol perempuan di 1990-an). Capaian ini menempatkan Irak kedua tertinggi di dunia Arab untuk representasi perempuan, hanya di bawah Uni Emirat Arab (yang anggota dewan perwakilannya 50% perempuan via penunjukan)¹⁹. Keberhasilan ini menunjukkan bahwa kuota gender konstitusional efektif mendorong representasi lebih seimbang meski dalam sistem terbuka dan kultur tradisional. Selain gender, Irak juga memiliki mekanisme representasi komunitas etnoreligius minoritas: sejumlah kursi parlemen dicadangkan untuk kelompok seperti Kristen, Yazidi, Shabak, dll. Meski jumlahnya kecil, reserved seats tersebut menjamin ada suara minoritas di legislatif. Dari kasus Irak, terlihat bahwa perpaduan sistem terbuka dengan hard quota (kuota wajib) dapat menghasilkan parlemen yang lebih mencerminkan keragaman demografis negara, asalkan ada kemauan politik menerapkannya.
• Negara Lain: Sejumlah negara proporsional terbuka lain patut dicatat. Polandia misalnya, menerapkan kuota 35% calon perempuan sejak 2011 tanpa penempatan khusus; hasilnya proporsi perempuan di parlemen perlahan naik dari ~20% menjadi 28% (2019). Brasil menggunakan daftar terbuka dengan kuota 30% caleg perempuan sejak 1997, ditambah alokasi dana kampanye publik yang harus proporsional gender dan etnis; walau implementasinya lambat, Pemilu 2018 menunjukkan kenaikan jumlah perempuan (15% jadi 18%) dan representasi kulit hitam di Kongres berkat insentif pendanaan bagi kandidat kulit hitam. Slovenia dan Serbia (OLPR) mewajibkan kuota perempuan plus posisi minimal di setengah atas daftar, sehingga mencapai ~36% dan ~39% perempuan di parlemen masing-masing dalam beberapa pemilu terakhir. Sementara itu, Nepal mengombinasikan proporsional terbuka dengan kursi cadangan: Inclusive outcome was achieved in its Constituent Assembly (33% perempuan, representasi suku/kelompok terendah signifikan) melalui kombinasi kursi PR tertutup berkuota dan kursi distrik terbuka. Secara umum, tren global menunjukkan negara dengan PR (terbuka maupun tertutup) + kebijakan kuota cenderung memiliki persentase wakil perempuan dan minoritas lebih tinggi dibanding sistem mayoritarian²⁰. Namun, di banyak kasus, sistem daftar tertutup lebih mudah mencapai target diversitas karena partai bisa langsung menempatkan kandidat dari kelompok terpinggir di nomor jadi. Negara Nordik seperti Swedia dan Norwegia (proporsional tertutup, kuota sukarela) misalnya telah lama mencapai >40% perempuan di parlemen. Walaupun demikian, contoh-contoh di atas membuktikan bahwa proporsional terbuka bukan halangan absolut untuk representasi majemuk – dengan desain regulasi dan kultur politik yang tepat, keterwakilan identitas dapat ditingkatkan.

Strategi Desain Sistem dan Kebijakan Afirmatif untuk Meningkatkan Keterwakilan

Berdasarkan analisis penyebab dan praktik perbandingan, terdapat beragam strategi yang dapat ditempuh untuk membuat hasil pemilu proporsional (terutama yang berformat daftar terbuka) lebih representatif secara identitas. Strategi-strategi ini meliputi reformasi teknis sistem pemilu maupun kebijakan afirmatif pendukung:

• Penerapan Kuota Kandidat yang Ketat: Kuota legislatif merupakan langkah afirmasi paling umum untuk meningkatkan representasi perempuan atau kelompok marginal. Kebijakan ini mewajibkan partai mencalonkan persentase minimum (misal 30% atau 50%) kandidat dari kelompok sasaran. Indonesia sendiri sudah menerapkan kuota 30% caleg perempuan sejak 2004. Namun, untuk efektivitas, kuota harus disertai sanksi tegas (seperti penolakan daftar calon jika kuota tak terpenuhi, yang Indonesia lakukan) dan perluasan cakupan. Selain gender, kuota bisa dipertimbangkan bagi identitas lain: misal kuota etnis minoritas (mengharuskan partai mencalonkan sejumlah calon dari kelompok etnik tertentu di daerah di mana kelompok itu signifikan), atau kuota agama/kelompok adat jika relevan secara nasional. Kuota untuk kaum muda (di bawah 30-35 tahun) juga mulai diadopsi di beberapa negara untuk menyegarkan parlemen. Meski kuota identitas non-gender lebih kompleks (memerlukan definisi jelas kelompok sasaran dan basis data demografis), beberapa negara menerapkannya melalui pendekatan partai (voluntary party quotas bagi minoritas). Intinya, tanpa intervensi kuota, kelompok under-represented cenderung terus tersisih, sehingga kuota merupakan “jalan pintas” yang terbukti berhasil memperbaiki komposisi legislatif di puluhan negara²¹.
• Penempatan Wajib dalam Daftar (Zipper System): Untuk sistem proporsional terbuka, kuota saja tidak cukup – diperlukan aturan penempatan calon agar calon dari kelompok terpinggir ditempatkan di posisi yang berpeluang terpilih. Zipper system yakni penyusunan daftar secara selang-seling (contoh: pria-wanita-pria-wanita, dan seterusnya) terbukti efektif di banyak negara (Belgia, Slovenia, Meksiko, dll). Dengan zipper, setiap dapil otomatis menominasikan 50% kandidat perempuan di nomor urut atas, sehingga meningkatkan eksposur dan potensi terpilih. Dalam konteks terbuka seperti Indonesia, di mana nomor urut tidak menentukan langsung kursi, penempatan di nomor urut 1 tetap krusial untuk menarik suara. Oleh sebab itu, strategi khusus bisa berupa mewajibkan setiap partai menempatkan calon perempuan sebagai nomor urut 1 di persentase tertentu dapil. Sebuah studi menunjukkan di Indonesia porsi perempuan di nomor urut 1 dapil masih sangat rendah (hanya 19%) dan dominan justru di nomor 3 (67%)²², yang berkontribusi pada rendahnya keterpilihan. Intervensi kebijakan dapat berupa: setiap partai wajib menempatkan perempuan sebagai caleg nomor urut 1 di minimal 30% dapil yang diikutinya. Aturan ini akan memaksa partai mengedepankan kader perempuan terbaiknya di daerah-daerah potensial. Selain gender, prinsip penempatan wajib bisa diperluas: misal mewajibkan pencalonan wakil kelompok minoritas tertentu di dapil dengan populasi heterogen (contoh: partai harus menominasikan perwakilan komunitas lokal non-dominan minimal di salah satu dari tiga posisi teratas daftar). Desain penempatan kandidat yang sensitif identitas memastikan bahwa caleg-caleg dari kelompok sasaran tidak sekadar menjadi “pelengkap daftar”, tapi benar-benar bersaing di barisan terdepan untuk kursi legislatif.
• Kursi Cadangan dan Mekanisme “Best Loser”: Selain lewat daftar calon, mekanisme alokasi kursi pasca pemilu bisa dirancang mendukung keterwakilan identitas. Salah satu caranya adalah sistem reserved seats (kursi cadangan) bagi kelompok tertentu. Misalnya, menetapkan sejumlah kursi parlemen khusus perempuan atau per grup minoritas, terlepas dari hasil pemilu umum. Negara seperti Pakistan dan beberapa negara Arab menggunakan formula: setelah alokasi kursi biasa, tambahan seats dialokasikan ke perempuan hingga persentase tertentu tercapai, dengan mengambil kandidat perempuan peraih suara tertinggi berikutnya dari tiap partai. Mekanisme “best loser” semacam ini dapat diadopsi dalam sistem terbuka: contohnya, jika dalam hasil awal pemilu jumlah legislator perempuan belum mencapai ambang (misal 30%), maka diberikan kursi tambahan kepada caleg-caleg perempuan non-terpilih dengan perolehan suara tertinggi secara nasional hingga ambang 30% terpenuhi. Pendekatan ini menjamin target keterwakilan tanpa mengganggu hasil utama secara drastis (karena hanya menambah, bukan mengganti yang terpilih). Demikian pula untuk keterwakilan etnis/agama: bisa dipertimbangkan jatah kursi tertentu untuk perwakilan komunitas (contoh: di Indonesia, kursi tambahan untuk perwakilan Orang Asli Papua, komunitas Tionghoa, dll apabila mereka tidak terpilih melalui mekanisme biasa). Memang, reserved seats harus dirumuskan hati-hati agar tidak menimbulkan kontroversi (misal harus proporsional dengan jumlah populasi kelompok tersebut dan diisi melalui proses yang transparan). Meski demikian, di masyarakat majemuk, kursi cadangan adalah salah satu cara paling langsung memastikan hadirnya unsur minoritas dalam lembaga legislatif – terbukti efektif, contohnya di Selandia Baru (kursi khusus suku Maori), Tunisia pasca-revolusi (kursi diaspora dan minoritas agama), serta India di tingkat lokal (reservasi kursi kepala desa bagi kasta terendah dan perempuan secara bergilir). Untuk sistem nasional, formula reserved seats bisa diintegrasikan dalam konstitusi atau UU pemilu sebagai komponen khusus.
• Insentif Elektoral dan Reformasi Pendanaan: Strategi lain adalah memberikan insentif atau disinsentif finansial kepada partai politik terkait performa representasi. Beberapa negara Eropa menerapkan sanksi pendanaan: di Prancis, partai yang gagal mencalonkan 50% perempuan dikenai pengurangan bantuan keuangan negara hingga 150% perbedaan proporsi. Hasilnya, partai terdorong memperbanyak perempuan agar tidak rugi finansial. Indonesia juga dapat mengadopsi kebijakan serupa: misalnya, besar bantuan dana partai dari APBN diperhitungkan berdasarkan proporsi kursi perempuan yang dimiliki – partai dengan lebih banyak legislator perempuan mendapat bonus dana, sedangkan yang paling rendah bisa didenda (dikurangi hak dana). Insentif ini memberi dorongan ekonomi bagi partai untuk serius mendorong kader perempuan/minoritas maju dan menang. Selain itu, regulasi biaya kampanye perlu direformasi untuk menciptakan level playing field antar calon. Batas sumbangan dan belanja kampanye yang rendah dan diawasi ketat akan mengurangi keunggulan kandidat bermodal besar, memberi kesempatan lebih adil bagi calon dari berbagai latar belakang. Pendanaan publik kampanye juga bisa didesain afirmatif: misal, menyediakan grant khusus bagi kandidat perempuan atau muda untuk kegiatan kampanye, atau mewajibkan partai mengalokasikan persentase tertentu dana kampanyenya bagi caleg perempuan (kebijakan serupa sudah diterapkan di Brasil). Dengan menurunkan hambatan finansial dan memberikan insentif, pool kandidat yang bisa berkompetisi akan lebih beragam. Tak kalah penting, penegakan hukum terhadap politik uang harus diperkuat – praktik vote-buying kerap lebih sulit dilakukan oleh kandidat dari kelompok minoritas (karena sumber daya terbatas), sementara kandidat kaya bisa memanfaatkannya untuk menang. Penindakan tegas akan mencegah kursi jatuh ke “pembeli suara” dan membuka peluang bagi mereka yang menang secara bersih (termasuk dari kelompok yang selama ini kalah modal).
• Pendidikan Pemilih dan Kaderisasi Inklusif: Upaya jangka panjang yang tak kalah penting adalah mengubah paradigma pemilih serta meningkatkan suplai calon berkualitas dari berbagai identitas. Program pendidikan pemilih harus digalakkan, menekankan pentingnya memilih wakil rakyat yang berkomitmen memperjuangkan seluruh kelompok masyarakat. Kampanye publik seperti “Pilih Perempuan!” yang diluncurkan menjelang Pemilu 2024 oleh berbagai LSM dan Kementerian PPPA adalah contoh baik – bertujuan mendorong konstituen memberikan suara kepada kandidat perempuan yang kompeten²³. Demikian pula, narasi anti-stereotip perlu disebarkan: misalnya, menampilkan kesuksesan perempuan atau pemimpin muda/daerah minoritas dalam politik untuk mengikis bias. Sisi suplai, partai politik perlu mereformasi proses rekrutmen dan kaderisasi agar lebih inklusif. Langkah konkrit: membentuk sayap organisasi perempuan, pemuda, dan minoritas yang kuat di internal partai, lalu memberikan mereka akses maju sebagai calon. Partai juga bisa memberlakukan target internal: misal menargetkan kemenangan sekian kursi perempuan, lalu memusatkan sumber daya ke dapil-dapil dimana perempuan dicalonkan nomor atas. Menyediakan pelatihan kepemimpinan dan kampanye khusus bagi caleg perempuan/kelompok rentan akan meningkatkan daya saing mereka. Dengan kata lain, ikhtiar representasi harus dimulai sejak hulu: mendorong sebanyak mungkin tokoh potensial dari komunitas beragam untuk bergabung partai dan dimajukan dalam pemilu. Jika basis calonnya sudah inklusif dan publik siap menerima, sistem terbuka pun akan melahirkan legislatif yang lebih majemuk.

Rekomendasi untuk Indonesia

Berdasarkan pemetaan masalah dan opsi solusi di atas, berikut rekomendasi teknis dan kebijakan yang dapat dipertimbangkan untuk meningkatkan representasi identitas dalam sistem pemilu proporsional terbuka Indonesia. Rekomendasi ini disesuaikan dengan kondisi sosial (struktur masyarakat, budaya politik) dan tantangan hukum di Indonesia saat ini:

1. Memperkuat Regulasi Kuota dan Penempatan Calon: Indonesia perlu mempertahankan dan memperkuat kebijakan kuota 30% perempuan dalam pencalonan. Pertama, revisi UU Pemilu sebaiknya memasukkan mandat penempatan: misalnya, mewajibkan setiap partai politik menempatkan calon perempuan pada nomor urut 1 di sekurang-kurangnya 30% dapil yang diikutinya. Ini untuk mencegah praktik partai menumpuk perempuan di nomor buncit daftar. Data empiris menunjukkan perempuan Indonesia kerap ditempatkan di nomor tidak strategis (#3, #6) sehingga peluang terpilihnya rendah²⁴. Dengan kehadiran perempuan di posisi puncak daftar di lebih banyak dapil, visibilitas mereka meningkat dan potensi keterpilihannya membesar. Kedua, Indonesia dapat mengkaji penerapan kuota untuk kelompok lain dalam batas konstitusional. Misalnya, kuota calon legislatif muda (di bawah 35 tahun minimal 20% dari daftar) untuk mendorong regenerasi dan keterwakilan generasi milenial. Atau, mewajibkan partai menyertakan perwakilan kelompok disabilitas dalam daftar caleg nasional mereka (beberapa negara seperti Thailand memiliki kuota informal untuk disabilitas di senat). Penerapan kuota etnis/agama secara langsung kemungkinan terkendala prinsip kesetaraan dan sensitivitas SARA di Indonesia, namun partai bisa didorong secara moral untuk merekrut caleg dari komunitas lokal beragam di tiap daerah (misal mendorong partai mencalonkan putra asli Papua, figur Tionghoa di wilayah dengan populasi Tionghoa signifikan, tokoh non-Muslim di dapil mayoritas non-Muslim, dll). Hal ini dapat dimonitor oleh Bawaslu atau melalui publikasi perbandinganketerwakilan calon lintas identitas per partai, sehingga ada kompetisi reputasi untuk tampil inklusif.
2. Mempertimbangkan Mekanisme Afirmatif dalam Alokasi Kursi: Mengingat proporsi perempuan di parlemen nasional Indonesia stagnan ~20% sejak satu dekade terakhir²⁵, terobosan dapat dipertimbangkan melalui mekanisme alokasi kursi. Salah satu opsi wacana: menerapkan kursi tambahan 30% perempuan di DPR jika hasil pemilu reguler tidak mencapai angka tersebut. Mekanismenya, setelah penghitungan kursi biasa, dilakukan perhitungan berapa jumlah perempuan terpilih dan jumlah tambahan yang dibutuhkan untuk mencapai 30%. Tambahan kursi dialokasikan kepada perempuan-perempuan dengan suara tertinggi berikutnya (dalam partai yang sudah memperoleh kursi). Opsi lain, lebih sederhana, adalah mengembalikan sebagian unsur sistem proporsional tertutup secara terbatas: misalnya, jika partai A memperoleh 5 kursi di suatu provinsi tetapi tidak ada satupun perempuan di antara pemenangnya (semua caleg laki-laki yang suaranya tertinggi), maka satu kursi terakhir partai A tersebut dialihkan kepada caleg perempuan dari partai A dengan suara tertinggi di dapil itu. Ini semacam best loser khusus gender di tingkat dapil. Kebijakan ini tentu memerlukan dasar hukum kuat dan komunikasi publik bahwa ia bukan diskriminasi terbalik, melainkan koreksi atas distorsi bias. Namun, dengan landasan konstitusional kesetaraan gender dan mandat UU untuk afirmasi 30% (UU Pemilu No.7/2017 mengamanatkan peningkatan partisipasi politik perempuan), langkah semacam ini bisa dibenarkan sebagai aksi corrective measure sementara hingga tercapai level playing field. Untuk jangka panjang, ketika representasi sudah mendekati seimbang, mekanisme tambahan ini bisa dievaluasi ulang.
3. Reformasi Pendanaan Politik untuk Mengurangi Dominasi Modal: Seperti diuraikan sebelumnya, biaya politik tinggi adalah musuh utama keragaman representasi²⁶. Maka, Indonesia perlu mereformasi sistem pendanaan kampanye dan partai. Pertama, memperketat batas maksimal sumbangan dan pengeluaran kampanye serta benar-benar menegakkan auditnya. Batas yang lebih rendah dan penegakan ketat akan memaksa calon bersaing mengandalkan program, bukan finansial. Kedua, meningkatkan bantuan dana politik dari negara kepada partai, tetapi dengan syarat akuntabilitas dan inklusivitas (misal, partai harus menunjukkan program kaderisasi perempuan/minoritas untuk mendapat porsi penuh bantuan). Peningkatan dana publik dapat mengurangi ketergantungan partai pada donor besar yang sering mensponsori calon “titipan” oligarki. Ketiga, alokasi dana kampanye internal yang adil: KPU/Bawaslu bisa mengatur agar partai menyediakan alokasi anggaran kampanye minimal (misal 30%) untuk caleg perempuan yang dicalonkan, sehingga mereka tidak kalah start dalam sosialisasi. Keempat, melarang tegas praktik mahar politik dalam pencalonan – biaya tersembunyi ini memberatkan calon dari kelompok kurang mampu. Sanksi tegas bagi partai yang ketahuan memungut mahar pencalonan akan membuka akses lebih luas bagi caleg berlatar belakang sederhana tetapi berintegritas. Melalui langkah-langkah ini, diharapkan hambatan ekonomi yang membuat parlemen didominasi pebisnis dapat diatasi, sehingga orang-orang dari kelas sosial menengah-bawah pun punya peluang wajar untuk terpilih (tentunya dengan dukungan suara pemilih). Perlu diingat, DPR sebagai penampung aspirasi seharusnya berisi representasi lintas kelas – bukan hanya konglomerat atau keluarga politik. Reformasi pendanaan adalah kunci memecah “lingkaran setan” biaya mahal-elit berkuasa yang disebut ICW²⁷.
4. Penataan Daerah Pemilihan yang Sensitif Representasi: Peninjauan ulang desain dapil bisa menjadi kebijakan jangka menengah. Prinsipnya, dapil sebaiknya diatur sedemikian rupa agar komunitas minoritas memiliki peluang mendapatkan kursi dan partai berpeluang memenangkan lebih dari 1 kursi per dapil (agar calon nomor urut berikutnya – yang mungkin dari kelompok berbeda – bisa terpilih). Saat ini, banyak dapil DPR berukuran kecil (3-8 kursi) yang cenderung menghasilkan 1 kursi per partai. Mungkin dapat dipertimbangkan penggabungan dapil kecil menjadi dapil yang lebih besar (tanpa mengubah total kursi per provinsi) untuk meningkatkan magnitudo. Misal, bila dua dapil berdampingan masing-masing 3 kursi digabung jadi 6 kursi, partai besar bisa dapat 2 kursi, membuka peluang keterwakilan ganda (termasuk dari sisi gender). Selain itu, aspek kohesi komunitas patut diperhatikan: hindari memecah komunitas adat/etnis yang signifikan ke dalam dapil berbeda sehingga suara mereka terfragmentasi. Justru, jika memungkinkan, garis dapil sebaiknya mengikuti pola sebaran penduduk: contoh, wilayah dengan populasi suku atau agama minoritas tinggi dikelompokkan sedemikian rupa sehingga mereka bisa mempengaruhi pemilihan setempat. Memang, Indonesia tidak mengakui pengelompokan berbasis SARA secara eksplisit, namun faktor kultural dapat selaras dengan faktor geografis. Sebagai ilustrasi, dapil DPR di Provinsi Papua dan Papua Barat saat ini sudah pada tingkat provinsi (semua kursi di satu dapil), hal ini relatif baik karena memastikan perwakilan menyeluruh suku-suku di provinsi tersebut diakomodasi melalui berbagai partai. Penataan dapil juga harus transparan dan non-partisan, dengan melibatkan ahli demografi dan perwakilan daerah untuk memastikan tidak ada kelompok yang terpinggirkan akibat delineasi wilayah.
5. Peningkatan Peran Lembaga Pengawas dan Penegak Aturan Afirmatif: Indonesia telah memiliki regulasi afirmatif (kuota caleg perempuan), tetapi implementasinya perlu terus diawasi dan dievaluasi. Bawaslu, KPU, dan DKPP harus proaktif memastikan partai memenuhi ketentuan inklusivitas sejak tahap pencalonan. Verifikasi dokumen calon bisa mencakup misalnya pemeriksaan latar belakang keanekaragaman calon (untuk data, bukan syarat). Selain itu, pengumpulan dan publikasi data mengenai keterwakilan (berapa persen caleg perempuan di tiap partai, berapa terpilih, distribusi usia, dll) perlu rutin dilakukan – misalnya setelah pemilu, KPU dapat merilis “Indeks Representasi” yang mengukur seberapa dekat profil DPR terpilih dengan profil demografi penduduk. Indeks ini akan memberikan basis ilmiah apakah kebijakan afirmasi perlu diperkuat. Dari sisi hukum, bila diperlukan, judicial review bisa diajukan untuk mengklarifikasi dukungan konstitusional terhadap langkah-langkah afirmatif. Mahkamah Konstitusi RI sebelumnya telah menegaskan kesetaraan gender sebagai agenda konstitusional dan mengizinkan tindakan khusus sementara (temporary special measures) demi mencapainya. Ini memberi payung hukum bahwa rekomendasi seperti penempatan wajib atau kursi cadangan gender tidak melanggar asas pemilu, melainkan memperkaya demokrasi substansial.
6. Pendekatan Sosial: Mengikis Bias dan Membangun Koalisi Sipil: Terakhir namun fundamental, upaya kebijakan harus diiringi perubahan sosial. Pemerintah dan civil society perlu intens mengedukasi publik bahwa parlemen yang beragam itu lebih adil dan efektif. Keterwakilan perempuan, misalnya, terbukti korelatif dengan keluarnya kebijakan lebih pro-keluarga, kesejahteraan, dan anti-kekerasan²⁸– sehingga memilih perempuan bukan semata isu identitas, tapi juga kualitas kebijakan. Demikian pula representasi berbagai suku/agama akan memperkuat rasa inklusi nasional dan mencegah disintegrasi. Pesan-pesan ini harus disebar agar pemilih menilai calon tidak lagi dengan bias kuno. Organisasi masyarakat sipil, media, akademisi, bisa membangun koalisi untuk mendukung calon-calon dari kelompok terpinggir (misal gerakan “Vote for Women”, “100% Orang Asli” di Papua, dll). Tekanan publik inilah yang di negara-negara lain (Swiss, misalnya) berhasil mendorong partai melakukan perubahan nyata²⁹.

Sebagai penutup rekomendasi, Indonesia dihadapkan pada pilihan penting dalam desain sistem pemilu. Perdebatan antara daftar terbuka vs tertutup sempat mengemuka menjelang Pemilu 2024, dengan argumentasi bahwa sistem tertutup memungkinkan partai mengatur komposisi caleg terpilih agar lebih representatif. Namun, beralih ke tertutup bukanlah jaminan otomatis bagi keberagaman tanpa komitmen partai; justru ia berisiko mengurangi akuntabilitas langsung wakil pada pemilih. Oleh karena itu, solusi terbaik barangkali bukan mengubah fundamental sistem, tetapi menyempurnakan sistem terbuka yang ada dengan inovasi-inovasi afirmatif di atas. Dukungan regulasi, reformasi pendanaan, penataan dapil, dan perubahan kultur politik harus dilakukan secara terpadu. Dengan langkah-langkah tersebut, diharapkan “representasi semu” dapat dikoreksi menjadi representasi sejati – yakni DPR/DPRD yang komposisinya mencerminkan mosaik Indonesia: laki-laki dan perempuan setara, berbagai etnis, agama, dan kelas sosial bersuara, sehingga demokrasi prosedural kita bermuara pada demokrasi substansial yang inklusif.

Catatan: Upaya meningkatkan keterwakilan identitas harus tetap memperhatikan konstitusi dan prinsip NKRI (misalnya menghindari polarisasi SARA). Kebijakan afirmatif sebaiknya dikomunikasikan sebagai langkah untuk memperkuat persatuan dalam keberagaman, bukan memecah belah. Dengan kehendak politik yang kuat dan partisipasi publik, representasi politik Indonesia dapat menjadi lebih berwarna dan benar-benar “Dari Rakyat, Oleh Rakyat, Untuk Rakyat” dalam keragaman maknanya.

MENGUATKAN AKUNTABILITAS ANGGOTA DAN KONSTITUEN DALAM SISTEM PROPORSIONAL

Pendahuluan

Sistem pemilihan proporsional (PR) dikenal mampu menghasilkan representasi politik yang lebih adil secara agregat, karena proporsi kursi sebanding dengan proporsi suara yang diperoleh partai¹. Namun, sistem PR sering dikritik karena lemahnya akuntabilitas individu anggota parlemen (MP) terhadap konstituen. Dalam sistem plurality/majority seperti first-past-the-post, setiap daerah hanya diwakili satu MP, sehingga pemilih dapat “menghukum” wakil yang dianggap gagal dengan tidak memilihnya kembali – hubungan konstituen-wakil bersifat langsung dan personal². Sebaliknya, dalam sistem PR terutama daftar tertutup, pemilih memilih partai, bukan individu, sehingga hubungan pertanggungjawaban personal cenderung tersamar. Laporan ini mengkaji secara mendalam bagaimana desain sistem proporsional dapat dioptimalkan untuk memperkuat hubungan akuntabilitas antara MP dan konstituen, mencakup tantangan yang ada, pelajaran dari berbagai negara, opsi desain institusional, serta rekomendasi reformasi untuk konteks Indonesia.

Tantangan Akuntabilitas dalam Sistem Proporsional

1. Pola Pertanggungjawaban Kolektif vs Individu: Dalam sistem PR daftar tertutup, MP lebih bertanggung jawab kepada pimpinan partai daripada pemilih. Urutan calon ditentukan partai, sehingga nasib MP ditentukan oleh posisi dalam daftar dan kinerja partai secara keseluruhan, bukan oleh preferensi pemilih per individu³. Pemilih sulit “membuang” kandidat tertentu yang buruk tanpa sekaligus menghukum partainya⁴. Akibatnya, ada defisit akuntabilitas individu – MP mungkin lolos kembali ke parlemen selama partainya tetap kuat, meski kinerjanya di daerah mengecewakan. Hubungan wakil–konstituen menjadi tidak langsung, dan kepercayaan publik pada wakilnya dapat menurun.
2. Daerah Pemilihan Multi-anggota (Distrik Besar): PR mengharuskan pemilihan di distrik multi-anggota (multi-member districts). Jika besaran distrik terlalu besar, keterikatan geografis MP ke konstituen melemah. Setiap wilayah diwakili banyak MP, tidak ada satu wakil tunggal yang jelas⁵. Konstituen bingung harus mengadu kepada siapa, dan MP bisa saling lempar tanggung jawab. Dengan konstituen yang terbagi di antara beberapa MP, insentif untuk menanggapi kebutuhan lokal tertentu berkurang. Penelitian menunjukkan bahwa di sistem proporsional level nasional (seperti Belanda dengan satu dapil nasional), keterikatan konstituen jauh lebih abstrak dibanding sistem distrik kecil⁶. Selain itu, tanggung jawab menjadi kolektif – keberhasilan atau kegagalan lebih dipandang sebagai kinerja partai secara keseluruhan, bukan individu tertentu.
3. Loyalitas pada Partai vs Konstituen: Sistem PR kerap memicu politik transaksional dan loyalitas ganda. Di Indonesia, penerapan sistem proporsional (terbuka) pun masih menghadapi tantangan ini. Studi menunjukkan bahwa mekanisme daftar terbuka justru memicu persaingan internal yang tinggi dan perilaku transaksional: wakil rakyat lebih sibuk mengamankan restu elit partai untuk pencalonan dan bersaing dengan rekan separtainya, daripada fokus memperjuangkan kepentingan publik⁷. Loyalitas MP cenderung tertuju ke pimpinan partai (agar tetap dicalonkan atau tidak di-recall), sehingga komitmen terhadap konstituen bisa terpinggirkan⁸. Hal ini diperburuk oleh aturan Indonesia yang mengizinkan Pergantian Antar Waktu (PAW) – partai dapat mencabut mandat MP di tengah jalan. Mahkamah Konstitusi menegaskan mekanisme PAW konstitusional demi menjaga otoritas partai, bahkan menyebutnya bagian dari “keseimbangan hubungan partai, caleg, dan konstituen”⁹. Implikasinya, MP yang menyimpang dari garis partai (meski demi konstituen) dapat diberhentikan, sehingga akuntabilitas ke atas (partai) lebih dominan daripada akuntabilitas ke pemilih di bawah. Upaya melibatkan pemilih dalam proses PAW – misalnya melalui pemilihan ulang di dapil – pernah diusulkan, tetapi ditolak MK karena dianggap tidak sejalan dengan kerangka demokrasi perwakilan saat ini¹⁰.
4. Politik Uang dan Persaingan Personal: Tantangan serius lainnya adalah biaya politik tinggi dan maraknya politik uang dalam sistem PR, terutama daftar terbuka. Karena MP harus bersaing meraih suara personal, dorongan untuk mengeluarkan biaya kampanye besar meningkat. Penelitian Burhanuddin Muhtadi (2020) dan Aspinall & Berenschot (2020) menemukan praktik money politics kian merajalela pasca-adopsi proporsional terbuka di Indonesia¹¹. Caleg berlomba menghabiskan dana untuk membeli dukungan pemilih, yang ironisnya melemahkan akuntabilitas politik itu sendiri – alih-alih responsif pada aspirasi warga, caleg lebih terikat pada sponsor/donor dan oligarki yang membiayai mereka¹². Persaingan internal partai yang ketat juga mendorong MP menonjolkan popularitas pribadi (misal melalui pencitraan atau program individu) demi mengalahkan kolega separtai, seringkali mengorbankan kerja kolektif penyusunan kebijakan¹³. Dengan demikian, orientasi jangka pendek untuk menang pemilu berikutnya menggeser fokus dari tugas legislasi substantif. Semua ini menggerus hubungan akuntabilitas ideal: MP mungkin merasa lebih “berutang” kepada donatur atau kelompok tertentu daripada kepada publik luas yang diwakilinya.

Singkatnya, tantangan utama sistem proporsional terkait akuntabilitas individu mencakup kurangnya ikatan personal MP-konstituen, dominannya peran partai dalam karier MP, dan insentif elektoral yang kurang mendorong pelayanan konstituen. Meski beberapa perbaikan (seperti daftar terbuka) telah dilakukan untuk mengurangi hegemoni partai dan memberi pemilih kendali memilih individu¹⁴, tantangan-tantangan di atas menunjukkan perlunya desain sistem yang lebih inovatif agar setiap MP merasa benar-benar bertanggung jawab kepada rakyat yang diwakilinya.

Studi Perbandingan: Sistem Proporsional dengan Hubungan MP–Konstituen Kuat

Meskipun PR kerap dianggap mengorbankan ikatan dapil, sejumlah negara berhasil memadukan sistem proporsional dengan hubungan konstituen yang erat. Pelajaran dari kasus-kasus berikut menunjukkan bahwa melalui modifikasi tertentu – seperti daftar terbuka, distrik kecil, atau sistem campuran – akuntabilitas individu tetap terjaga dalam kerangka proporsional.

1. Sistem Daftar Terbuka dan Preferensi Pemilih – Skandinavia & Belanda: Banyak negara Eropa menggunakan PR daftar terbuka yang memberi ruang bagi pemilih memilih kandidat spesifik, bukan sekadar partai. Finlandia, misalnya, menerapkan PR terbuka penuh sejak 1950-an: pemilih hanya boleh mencoblos kandidat individu, dan perolehan suara pribadi sepenuhnya menentukan siapa yang terpilih dari partainya¹⁵. Efeknya, kompetisi terjadi di tingkat kandidat, mendorong mereka membangun dukungan di komunitas lokal masing-masing. Finlandia membagi negara ke dalam 14 dapil berisi beberapa kursi (rata-rata 12–15 kursi), cukup kecil untuk menjaga keterikatan regional¹⁶. Sistem ini berhasil menggabungkan proporsionalitas partai dengan pilihan kandidat: perolehan kursi antar partai proporsional, namun MP terpilih adalah mereka yang memiliki suara preferensi terbanyak di daerahnya, sehingga merasa mendapat mandat langsung dari pemilih setempat. Hal serupa terlihat di Swedia, Denmark, dan Norwegia yang menggunakan open (or flexible) list PR: meski partai mengajukan daftar, pemilih dapat mencentang calon pilihannya. Di Denmark, calon legislatif biasanya berkampanye di kawasan pemilihan nominasi yang relatif kecil di dalam dapil, sehingga warga mengenal “wakil lokal” meski secara formal pemilu bersifat proporsional tingkat daerah. Studi Van Coppenolle (2017) menunjukkan bahwa pengakuan pemilih terhadap kandidat meningkat pada sistem berdaftar terbuka dan distrik berukuran kecil¹⁷. Dengan kata lain, PR dengan preferensi kandidat memperkuat hubungan personal, karena MP tahu mereka membutuhkan dukungan langsung dari konstituen untuk menang. Bahkan di Belanda – dengan satu dapil nasional – para kandidat biasanya memusatkan kampanye di provinsi asal dan membuka kantor pelayanan di daerah. Tiap partai Belanda cenderung menugaskan anggotanya untuk “menggarap” wilayah tertentu, menjaga koneksi konstituen meski secara konstitusional seluruh negeri satu daerah pemilihan.
2. Single Transferable Vote di Irlandia – PR Berbasis Kandidat: Republik Irlandia membuktikan bahwa proporsionalitas dan ikatan dapil bukanlah dikotomi yang tak terjembatani¹⁸. Sejak 1922, Irlandia menerapkan sistem Single Transferable Vote (STV), di mana pemilih meranking kandidat dalam dapil multi-anggota kecil (3–5 kursi). STV menghasilkan hasil proporsional sekaligus mendorong kampanye sangat lokal dan berorientasi personal¹⁹. Para kandidat Irlandia berlomba membangun reputasi di komunitas spesifik: mereka menonjolkan proyek yang berhasil dibawa ke daerah pemilihannya, bahkan fokus hingga tingkat kota atau kawasan di dalam dapil. Riset perbandingan menunjukkan Anggota Parlemen Irlandia (TD) jauh lebih aktif di konstituensi dibanding anggota parlemen di Westminster (UK)²⁰. Praktik umum di Irlandia, setiap TD membuka kantor tetap di wilayahnya dan rutin mengadakan surgeries (pertemuan dengan warga) layaknya MP sistem distrik. Imbal baliknya, pemilih Irlandia sangat mengenal wakil-wakil mereka dan dapat memilih ulang atau tidak berdasarkan rekam jejak pelayanan lokal. Contoh konkrit: pada Pemilu 2016, tercatat banyak kampanye TD berpusat pada isu-isu daerah seperti pembangunan infrastruktur setempat²¹. Ini menunjukkan bahwa desain PR dengan STV mampu memelihara akuntabilitas individu: karena keberhasilan kandidat bergantung pada dukungan preferensial dari komuniten lokal, ada insentif kuat bagi mereka untuk responsif terhadap konstituen.
3. Distrik Kecil Multi-anggota – Contoh: Jepang (Pra-1994) dan Chili: Sebelum reformasi 1994, Jepang memakai sistem Single Non-Transferable Vote (SNTV) dalam distrik multi-anggota berukuran kecil-menengah (3–5 kursi). Meskipun bukan PR murni (lebih ke pluralitas terbatas), pengalaman Jepang relevan: caleg dari partai sama bertarung memperebutkan suara dalam satu daerah, mendorong mereka membangun basis konstituen setia. Tiap calon LDP, misalnya, menggarap “mesin politik” lokal (koenkai) di wilayah tertentu dalam dapil untuk memastikan minimal satu kursi. Akibatnya, hubungan patronase dan pelayanan konstituen sangat menonjol – seorang anggota Diet merasa langsung bertanggung jawab atas segmen pemilih di dapilnya. Kelemahan sistem Jepang lama adalah biaya politik tinggi dan fraksi internal, namun dari sisi keterwakilan lokal sistem itu kuat. Chili memberikan contoh lain pasca reformasi 2015: negeri ini beralih dari sistem binominal (2 kursi per dapil) ke PR terbatas dengan magnitude kecil (3–8 kursi per dapil). Tujuannya mendapatkan proporsionalitas lebih baik tanpa kehilangan keterikatan lokal. Hasil awal menunjukkan anggota parlemen Chili kini lebih tersebar secara geografis dan lebih mudah diidentifikasi oleh komunitas lokal dibanding saat dapilnya terlalu luas mencakup dua provinsi sekaligus. Distrik kecil cenderung memperkuat identifikasi MP dengan daerahnya, karena cakupan pemilihnya lebih sempit dan homogen.
4. Sistem Campuran (Mixed-Member) – Jerman dan Selandia Baru: Mixed-Member Proportional (MMP) sering disebut sebagai “yang terbaik dari dua sistem” karena menggabungkan kursi distrik perorangan dengan alokasi proporsional secara nasional. Jerman merupakan pelopor MMP: separuh kursi Bundestag dipilih dari distrik tunggal (FPTP), separuh lagi dari daftar partai, dengan mekanisme kompensasi agar total kursi proporsional terhadap suara²¹. Dengan sistem ini, setiap pemilih memiliki wakil distrik langsung – memastikan jalur akuntabilitas personal seperti di sistem mayoritarian – tanpa mengorbankan kemajemukan representasi secara keseluruhan. MP distrik di Jerman memiliki konstituency service aktif: mereka rutin turun ke daerah, mengadakan pertemuan warga, dan menangani kasus lokal, mirip model Westminster. Sementara itu, MP daftar tetap mewakili partai di parlemen tetapi biasanya juga ditugaskan partai untuk “membina” wilayah tertentu (misal provinsi asal mereka) supaya tidak kehilangan sentuhan dengan pemilih. Demikian pula di Selandia Baru sejak mengadopsi MMP (1996): setiap daerah pemilihan memiliki MP lokal yang dipilih langsung, sehingga konstituen tahu siapa yang harus dimintai pertanggungjawaban. Survei pasca-reformasi menunjukkan kepuasan publik Selandia Baru atas constituency link tidak berkurang, bahkan meski proporsionalitas meningkat. Kelemahan MMP adalah muncul dua kelas MP – MP distrik vs MP daftar – yang kadang menimbulkan kecemburuan atau perbedaan fokus²². Namun, secara umum Jerman dan NZ berhasil menjaga akuntabilitas individu tinggi (karena ada MP daerah) bersamaan dengan proporsionalitas sistem partai. Variasi sistem campuran lain, seperti Mixed-Member Majoritarian (MMM) di Jepang dan Meksiko (kursi distrik + kursi proporsional tanpa kompensasi penuh), juga meningkatkan keterwakilan geografis. Di Meksiko, 300 deputi dipilih dari distrik single-member dan 200 dari daftar proporsional. Walau alokasi akhirnya tidak proporsional sempurna, keberadaan deputi distrik memberikan wajah lokal di legislatur. Kombinasi ini mendorong partai besar di Meksiko membina kader di akar rumput untuk memenangkan kursi distrik, sekaligus memanfaatkan kursi plurinominal guna memastikan keberagaman representasi. Intinya, desain sistem campuran menggaransi setiap sudut negara memiliki wakil yang dapat dimintai tolong langsung, sehingga hubungan MP–konstituen tetap terjaga tanpa harus meninggalkan prinsip proporsionalitas.

Dari perbandingan di atas, tampak benang merah: sistem proporsional dapat diperkuat akuntabilitas individunya dengan cara memberi pemilih kendali lebih besar terhadap kandidat (open list/STV), memperkecil lingkup daerah pemilihan, atau menyertakan elemen perwakilan langsung. Negara-negara yang berhasil menciptakan hubungan erat MP–konstituen umumnya menghindari daftar tertutup nasional yang kaku, dan memilih model di mana MP memperoleh legitimasi personal dari pemilih lokal. Hal ini menumbuhkan insentif bagi MP untuk berperilaku responsif – mereka sadar nama mereka dikenali dan kinerja akan diuji oleh konstituen pada pemilu berikutnya²³.

Desain Institusional untuk Memperbaiki Akuntabilitas dalam Kerangka PR

Berdasarkan tantangan dan studi perbandingan di atas, terdapat beberapa opsi desain institusional yang dapat memperkuat akuntabilitas individu tanpa harus meninggalkan sistem proporsional:

1. Mengurangi Besaran Distrik: Menyesuaikan district magnitude (jumlah kursi per dapil) adalah cara langsung untuk menyeimbangkan proporsionalitas dan akuntabilitas. Distrik yang lebih kecil (misal 3–5 kursi) mempersempit basis konstituen per MP, sehingga wakil terpilih lebih mudah diidentifikasi publik. Penelitian Carey & Hix (2011) mengemukakan adanya “sweet spot” jumlah kursi dapil rendah-menengah (sekitar 4–8 kursi) yang menghasilkan trade-off optimal: cukup kecil untuk mendorong kedekatan wakil dengan pemilih, namun cukup besar untuk tetap proporsional²⁴. Dengan magnitude rendah, cakupan geografis MP mengecil – memudahkan mereka fokus pada isu lokal spesifik. Selain itu, partai cenderung mengajukan lebih sedikit kandidat per dapil, mengurangi persaingan internal berlebihan. Namun, ada konsekuensi: proporsionalitas sedikit menurun (partai kecil lebih sulit mendapat kursi di dapil kecil) dan jumlah dapil harus ditambah. Desainer sistem perlu menimbang keseimbangan ini sesuai konteks. Contohnya, Jerman dan Selandia Baru dalam MMP membagi negara ke puluhan dapil kecil (1 kursi) dan menambahkan kursi proporsional kompensasi; Swedia memiliki dapil rata-rata 12 kursi ditambah kursi leveling nasional. Kedua pendekatan ini menunjukkan bahwa distrik kecil dapat dipadukan dengan mekanisme kompensasi agar total tetap proporsional. Jika tidak memakai kompensasi, besaran dapil bisa dibuat moderat (4–6) untuk menjaga pluralitas partai. Inti idenya, memperkecil dapil meningkatkan akuntabilitas teritori: MP merasa benar-benar “mewakili” komunitas spesifik, bukan sekadar figur anonim di daftar panjang.
2. Modifikasi Sistem Daftar Terbuka: Apabila mempertahankan PR daftar, struktur dan aturan daftar dapat dimodifikasi untuk meningkatkan hubungan MP-konstituen. Salah satu opsi adalah open list dengan sub-dapil internal: partai dapat membagi dapil besar menjadi sub-area non-formal, menominasikan kandidat tertentu untuk setiap area. Pemilih tetap memilih kandidat (atau partai) seperti biasa, dan kursi dialokasikan proporsional di tingkat dapil besar; tetapi penentuan kandidat terpilih per partai mempertimbangkan persaingan dalam sub-area tersebut. Desain semacam ini akan memastikan setiap wilayah kecil memiliki wakil partai terpilih, mencegah semua MP partai justru bertumpuk dari satu kota saja misalnya. Gagasan serupa pernah diusulkan di Afrika Selatan pasca-apartheid: mengkombinasikan daftar proporsional nasional dengan penugasan kursi ke distrik-distrik kecil agar setiap daerah punya “wajah” di parlemen. Alternatif lain adalah daftar semi-terbuka: pemilih dapat memilih partai atau memberikan suara preferensi ke kandidat. Kursi partai dibagi pertama-tama kepada kandidat yang mencapai ambang batas suara preferensi tertentu, sisanya mengikuti urutan daftar. Model ini (contohnya diterapkan di Belgia dan sebelumnya di Indonesia 2004) memberi kompromi: partai masih dapat memastikan calon unggulannya terpilih jika pemilih tidak keberatan (tidak banyak yang memberi preferensi berbeda), tapi pemilih punya senjata untuk menggeser calon yang dianggap kurang layak dengan cara memberi suara langsung pada calon lain. Semi-terbuka memang tidak sekuat daftar terbuka penuh dalam akuntabilitas individual, tetapi bisa mengurangi dominasi elit partai tanpa meningkatkan persaingan antar caleg setinggi sistem terbuka penuh. Selain itu, threshold preferensi dapat diatur rendah agar kandidat termotivasi berkampanye ke rakyat. Modifikasi daftar terbuka lain yang penting adalah mewajibkan kandidat berkampanye di daerah asal atau domisili tertentu, mencegah “napas papan reklame nasional” semata. Beberapa negara melarang calon maju di lebih dari satu dapil (Finlandia menerapkannya sejak 1969²⁵), sehingga kandidat harus fokus membina satu basis konstituen saja. Langkah-langkah ini menjaga supaya hubungan geografis dan emosional antara calon dengan pemilih di dapilnya tetap kuat, meskipun sistem pemilunya proporsional.
3. Mekanisme Recall oleh Konstituen: Untuk meningkatkan akuntabilitas horizontal (dari rakyat ke wakil, di luar siklus pemilu), dapat dipertimbangkan penerapan mekanisme recall oleh konstituen. Recall memberi peluang bagi pemilih di suatu dapil untuk mencabut mandat MP yang dianggap melanggar janji atau berkinerja buruk, sebelum masa jabatan habis. Dalam konteks PR, recall perlu dirancang cermat agar tidak mengganggu keseimbangan representasi partai. Satu usulan adalah: jika sejumlah tertentu pemilih (misal 25% dari daftar pemilih) menandatangani petisi recall, maka MP tersebut diberhentikan dan kursinya diisi oleh calon berikutnya dari partai yang sama (berdasarkan perolehan suara pemilu lalu). Dengan demikian, komposisi partai di parlemen tidak berubah (proporsionalitas terjaga), tetapi individu MP yang ditolak konstituen dapat digantikan figur lain. Cara ini mengombinasikan tekanan akuntabilitas langsung dengan prinsip perwakilan partai. Tentu, ada risiko penyalahgunaan (misal oleh lawan politik yang menggalang recall) sehingga persyaratan harus ketat: ambang petisi tinggi, dan mungkin dibatasi hanya untuk kasus pelanggaran etik/kriminal atau pengkhianatan mandat. Beberapa negara bagian di Jerman pernah mendiskusikan recall untuk anggota legislatif lokal, dan sejumlah negara Amerika Latin seperti Venezuela secara teoritis membolehkan recall legislator, meski jarang diterapkan. Tantangan utamanya di Indonesia adalah landasan hukum: saat ini UU belum mengenal recall oleh rakyat, dan MK cenderung berpandangan mekanisme PAW melalui partai sudah cukup²⁶ . Perlu lobi politik dan edukasi publik untuk menjelaskan bahwa recall bukan menafikan sistem perwakilan, melainkan memperkuat hubungan pertanggungjawaban wakil kepada pemilih di antara pemilu. Jika diterapkan dengan bijak, mekanisme ini meningkatkan kontrol konstituen: MP akan berpikir dua kali sebelum mengabaikan aspirasi dapil, karena ada konsekuensi langsung tidak hanya dari partai tapi juga dari pemilihnya.
4. Penguatan Peran Konstituen dalam Kinerja MP: Desain institusional tak hanya soal sistem pemilu, tetapi juga aturan-aturan legislatif yang mendorong MP terhubung dengan konstituennya. Misalnya, dapat dibuat aturan internal parlemen yang mewajibkan anggota DPR melaporkan kegiatan reses dan serap aspirasi di daerah pemilihannya secara periodik, lalu laporan itu dipublikasikan. Demikian pula, fasilitas kantor daerah: parlemen bisa menyediakan anggaran bagi setiap MP untuk membuka kantor pelayanan di dapil, dengan staf yang menampung aduan warga. Beberapa negara dengan PR telah melakukan ini – di Swedia dan Norwegia misalnya, meski MP dipilih proporsional, mereka mendapat tunjangan kunjungan dapil dan sering bertemu konstituen layaknya MP distrik. Kode etik legislatif juga dapat memasukkan kewajiban mempertahankan hubungan konstituen; misal seorang MP harus mengadakan sejumlah pertemuan publik di dapil per tahun. Sanksi moral atau disiplin dapat dijatuhkan bila kewajiban ini diabaikan. Terkait fungsi legislasi, mendorong penggunaan constituency bill initiatives (RUU usulan dapil) atau mekanisme aspirasi online dari konstituen kepada wakilnya bisa meningkatkan interaksi. Intinya, meskipun pemilih memilih partai, setelah terpilih MP dipacu untuk “bermuara” ke rakyat dalam kerja sehari-hari, memastikan suara konstituen nyata terdengar di forum parlemen.
5. Reformasi Tata Kelola Partai: Akhirnya, memperbaiki akuntabilitas individual juga perlu diiringi reformasi institusi partai politik. Demokratisasi internal partai – misalnya seleksi calon melalui pemilihan di tingkat cabang atau konvensi – dapat memastikan calon yang diusung memiliki akar dan keterikatan dengan konstituen lokal. Bila calon merasa didukung basis akar rumput, ia akan lebih bertanggungjawab kepada mereka. Di Selandia Baru, banyak partai menerapkan pemilihan pendahuluan terbuka di distrik untuk menentukan kandidat FPTP mereka; meski kursi ditentukan proporsional nasional, calon yang menang primary merasa mandatnya dari anggota partai lokal. Langkah lain adalah transparansi dan akuntabilitas pendanaan kampanye: aturan tegas membatasi donasi dan pengeluaran kampanye akan mengekang politik uang²⁷, sehingga MP tidak “berhutang” pada cukong melainkan pada pemilih. Institusi seperti lembaga antikorupsi dan Bawaslu harus memperketat pengawasan belanja kampanye dan vote-buying, agar hubungan yang terbentuk adalah programatik, bukan transaksional. Dengan demikian, reformasi sistem pemilu sebaiknya dibarengi penataan partai sebagai kendaraan representasi, sehingga partai berfungsi mendisiplinkan wakil tanpa memadamkan koneksi wakil dengan rakyat.

Semua rancangan di atas menunjukkan bahwa akuntabilitas dapat ditingkatkan dalam banyak cara tanpa harus beralih ke sistem mayoritarian. Esensinya adalah memberi insentif struktural agar MP menempatkan kepentingan pemilih di dapil sebagai prioritas, seimbang dengan loyalitas kepada partai dan agenda nasional. Desain final bisa berbeda-beda tergantung konteks, namun kombinasi elemen-elemen tersebut (dapil kecil, suara preferensi, recall, kewajiban layanan konstituen, dsb.) akan menghasilkan sistem proporsional yang lebih berorientasi konstituen.

Rekomendasi Reformasi untuk Indonesia

Konteks Indonesia – dengan masyarakat majemuk, multi-partai, dan kerangka hukum tertentu – memerlukan pendekatan hati-hati dalam mereformasi sistem pemilu. Berikut rekomendasi teknis yang kiranya sesuai, tanpa meninggalkan prinsip proporsional:

1. Menyempurnakan Sistem Daftar Terbuka: Mengingat MK telah meneguhkan proporsional terbuka sebagai sistem saat ini, Indonesia sebaiknya mempertahankan daftar terbuka demi menjaga hak pilih individu dan akuntabilitas langsung. Namun, perlu penyempurnaan. Pertama, batasi besaran dapil maksimum menjadi lebih kecil. Saat ini UU Pemilu mengatur 3–10 kursi per dapil; disarankan diubah menjadi 3–6 kursi per dapil. Konsekuensinya jumlah dapil DPR akan bertambah, mungkin dengan membagi dapil besar menjadi dua. Misal, Provinsi Jawa Barat yang kini dibagi 11 dapil (4–12 kursi masing-masing) dapat dipecah jadi ~20 dapil lebih kecil. Dampak positif: area kampanye tiap caleg menyempit, ikatan geografis menguat, dan pemilih lebih mudah mengenali calon. Studi Jurdi, et al. (2023) menyebut proporsional terbuka lebih demokratis karena pemilih bisa memilih langsung sehingga meningkatkan akuntabilitas dan keterwakilan²⁸– efek ini akan makin terasa bila dapilnya kecil (lebih “personal”). Kedua, mengatasi ekses kompetisi mahal: memperketat regulasi dana kampanye dan penegakan hukuman politik uang. DPR bersama pemerintah perlu merevisi aturan limitasi sumbangan dan pengeluaran, disertai audit transparan. Dengan biaya politik turun, caleg tidak perlu bergantung pada sponsor sehingga lebih independen dalam mewakili rakyat. Ketiga, mempertimbangkan vote poolingintra-partai yang adil. Misal, tetap terbuka tapi bila ada dua caleg satu partai di dapil sama-sama meraih suara tinggi di sub-wilayah berbeda, keduanya bisa mendapat prioritas kursi (daripada semuanya dari satu kota). Ini bisa diatur dalam detail alokasi internal partai, agar representasi sub-kawasan dalam dapil terjamin.
2. Opsi Sistem Campuran Jangka Panjang: Untuk jangka menengah-panjang, Indonesia dapat mengeksplorasi sistem pemilu campuran (mixed) demi mengokohkan constituency link. Salah satu model yang diusulkan beberapa pakar adalah Mixed Member Proportional (MMP) ala Jerman, tetapi disesuaikan dengan UUD 1945. Caranya: alokasi kursi DPR tetap melalui partai (sesuai Pasal 22E ayat (3) UUD 1945²⁹), namun separuh di antaranya diisi melalui pertarungan di dapil single-member (mewakili kabupaten/kota atau gabungan kecil) dan separuh lagi dari daftar kompensasi untuk menjaga proporsionalitas total. Dalam praktik, pemilih akan mencoblos dua kali: satu untuk calon DPR di dapilnya, satu untuk partai (tingkat provinsi/nasional). Kursi total partai ditentukan suara partai (proporsional), lalu kandidat distrik yang menang otomatis duduk dan mengurangi jatah kursi partainya, sisanya dipenuhi dari daftar. Model ini memastikan tiap kabupaten/kota punya wakil langsung di DPR, tanpa mengubah komposisi proporsional akhir. Rintangan utamanya: penentuan dapil single-member (perlu penataan ulang yang signifikan) dan potensi penambahan kursi overhang jika suatu partai menang dapil lebih banyak dari jatah proporsionalnya. Namun, solusi penyeimbang bisa diadopsi (misal menambah seat adjustment atau menggunakan kursi cadangan). Secara hukum, penerapan MMP mungkin memerlukan revisi UU saja tanpa amendemen UUD, sebab partai tetap jadi peserta pemilu legislatif dan prinsip proporsionalitas dipertahankan – MMP hanya memperkenalkan cara pemilihan ganda. Dukungan politik untuk MMP mungkin menantang (karena partai besar bisa waswas kehilangan kursi distrik di beberapa basis lawan), tapi argumentasi publik kuat: “Masyarakat dapat wakil langsung tanpa mengurangi proporsionalitas nasional”. Jika MMP terlalu kompleks, Mixed Member Parallel (MMM) bisa jadi alternatif lebih sederhana: misalnya 300 kursi DPR dipilih proporsional seperti sekarang, ditambah 75–100 kursi dipilih dari distrik tunggal (tanpa kompensasi). Hasilnya semi-proporsional (karena kursi distrik menambah kekuatan partai besar), tetapi setiap provinsi/kawasan terpencil dijamin punya figur wakil. Dalam situasi Indonesia yang geografisnya luas, sistem campuran dapat menjembatani keterwakilan wilayah (khususnya Indonesia timur) dengan konfigurasi politik nasional.
3. Mekanisme Recall dengan Aturan Khusus: Walau MK skeptis, kita dapat mendorong mekanisme recall oleh rakyat dengan kerangka yang akomodatif. Rekomendasinya: revisi UU MD3 untuk memasukkan ketentuan bahwa pemilih dapil dapat mengajukan mosi tidak percaya terhadap MP di dapilnya. Misal, inisiasi oleh sejumlah minimal (misal 50 ribu) pemilih, diverifikasi KPU, lalu jika memenuhi syarat dilanjutkan voting recall. Jika mayoritas konstituen yang berpartisipasi setuju MP di-recall, maka MP tersebut diberhentikan dan kursinya diberikan kepada calon peringkat berikutnya dari partai yang sama di dapil itu pada pemilu terakhir. Skema ini tidak mengubah jatah partai (jadi kecil kemungkinan ditolak MK dengan alasan mengganggu sistem perwakilan partai). Untuk mencegah politisasi, syarat ambang partisipasi bisa ditetapkan (misal minimal 50% dari jumlah suara sah dapil tersebut saat pemilu lalu harus ikut serta dalam voting recall agar sah). Recall hanya bisa diaktifkan sekali saja pertengahan periode, dan tidak berlaku di tahun terakhir menjelang pemilu berikut. Dengan aturan ketat, recall akan digunakan sangat selektif – mungkin bagi kasus keterlibatan korupsi, pengkhianatan konstituen yang nyata, atau mangkir total dari tugas. Efek keberadaannya saja bisa menjadi daya tekan: MP akan lebih berhati-hati menjaga amanah. Tentu, edukasi publik penting agar mekanisme ini tidak disalahartikan sebagai cara instan ganti preferensi politik. Ini semata jaring pengaman akuntabilitas jika wakil benar-benar menyimpang dari mandat rakyat.
4. Meningkatkan Keterhubungan MP–Konstituen dalam Fungsi DPR: Reformasi berikutnya bersifat non-elektoral namun mendukung akuntabilitas: memperkuat fungsi representasi DPR. DPR dapat menginisiasi program “Hari Konstituen Nasional” misalnya, di mana dalam setahun ada masa sidang khusus yang didedikasikan bagi anggota melaporkan isu-isu dapil dan mengagendakan pemecahannya bersama pemerintah. Setiap fraksi bisa diwajibkan menyusun laporan tahunan yang merangkum aspirasi dari dapil-dapil anggotanya, dipresentasikan di sidang paripurna. Selain itu, teknologi informasi bisa dimanfaatkan: platform daring resmi di mana konstituen dapat menyampaikan keluhan atau masukan langsung kepada MP dapilnya, dan tiap MP diwajibkan menanggapi dalam batas waktu tertentu. Praktik semacam ini sudah mulai dicoba di beberapa demokrasi (misal di Inggris ada situs TheyWorkForYou yang memantau aktivitas MP per dapil). Indonesia dapat mengembangkan dashboard akuntabilitas: berisi info kehadiran, aktivitas legislasi, penggunaan dana reses, dll. per anggota DPR, mudah diakses publik. Dengan transparansi demikian, pemilih dapat menilai kinerja individu wakilnya dan bersiap mengambil tindakan elektoral (atau recall) bila merasa tidak puas.
5. Penyesuaian dengan Struktur Hukum Nasional: Semua rekomendasi di atas harus diselaraskan dengan kerangka hukum Indonesia. UUD 1945 Pasal 22E mensyaratkan pemilu legislatif diikuti partai politik³⁰; ini berarti apapun sistemnya, peran partai tetap sentral. Oleh karena itu, reformasi harus melibatkan buy-in partai. Misalnya, pengurangan besaran dapil dan adopsi recall perlu dibahas dalam perubahan UU Pemilu/UU MD3 yang pasti melibatkan DPR (para “ incumbent” mungkin enggan). Namun, argumen yang dapat meyakinkan adalah: reformasi ini justru menguntungkan demokrasi dan citra partai jangka panjang. Partai akan dipersepsi lebih demokratis bila mendorong kadernya dekat dengan rakyat. Selain itu, partai dapat diberi peran dalam mekanisme baru: misal dalam recall, partai diberi hak mengganti dengan calon berikutnya (sudah diakomodasi di skenario). Dalam MMP, partai justru punya jalur ganda representasi (bisa pasang tokoh untuk menang di dapil sekaligus amankan daftar). Secara hukum, tidak ada larangan eksplisit untuk sistem campuran selama proporsionalitas terjaga – buktinya, UU pernah mengatur formula “BPP” (Bilangan Pembagi Pemilih) di 2004 yang semi-tertutup, dan MK kala itu mendorong terbuka penuh demi hak pilih, bukan melarang variasi sistem. Intinya, prinsip proporsional harus dipertahankan (jumlah kursi sebanding suara nasional), tetapi implementasinya bisa kreatif. Dukungan yudisial kemungkinan dapat diperoleh jika disiapkan argumentasi bahwa perubahan ini memperkuat kedaulatan rakyat tanpa menyalahi konstitusi.
6. Mempertimbangkan Realitas Sosial-Politik: Indonesia memiliki kemajemukan suku, agama, wilayah, serta kualitas pendidikan politik yang bervariasi. Reformasi harus mempertimbangkan ini agar tidak menimbulkan ekses negatif. Contohnya, mengecilkan dapil bisa berisiko memperkuat politik kekerabatan di daerah kecil dan dominasi mayoritas setempat terhadap minoritas. Untuk itu, perlu dipikirkan langkah mitigasi: misal menyusun dapil sedemikian rupa agar tetap inklusif (menggabungkan wilayah heterogen dalam satu dapil kecil jika mungkin), atau menerapkan threshold nasional yang mencegah fragmentasi berlebihan. Selain itu, kultur politik kita yang masih berkembang berarti perlu pendidikan pemilih intensif saat mengubah sistem. Jika MMP diterapkan, sosialisasi dua surat suara harus masif agar tidak membingungkan (pengalaman negara lain, pemahaman butuh waktu³¹). Dalam hal recall, masyarakat perlu diedukasi untuk tidak gegabah mencabut mandat hanya karena perbedaan politik biasa. Prinsip musyawarah dalam politik lokal bisa diintegrasikan: misal sebelum formal recall, adakan dialog publik antara MP dan tokoh konstituen untuk evaluasi kinerja. Ini sejalan dengan budaya Indonesia yang mengedepankan rembug sebelum mengambil tindakan drastis. Realitas lain adalah peran uang dalam politik kita – ini harus dihadapi dengan penegakan hukum supaya inovasi sistem tidak dibajak oleh politik uang dalam format baru (contoh: jangan sampai recall dimanfaatkan pihak bermodal untuk menyingkirkan MP idealis dengan mobilisasi massa berbayar). Oleh karenanya, kelembagaan pengawas pemilu dan penegak hukum mesti diperkuat beriringan dengan reformasi sistem.

Kesimpulan

Akuntabilitas individual anggota parlemen dalam sistem proporsional bukanlah tujuan yang mustahil. Tantangan klasik seperti jauhnya hubungan wakil–pemilih, dominasi partai, dan politik uang dapat diatasi melalui desain sistem yang cermat dan pelengkap institusional yang tepat. Pengalaman berbagai negara menunjukkan bahwa unsur-unsur seperti daftar terbuka, preferensi pemilih, distrik berukuran kecil, dan sistem campuran mampu mendekatkan wakil rakyat dengan konstituennya tanpa menghilangkan manfaat representasi proporsional. Bagi Indonesia, menjaga sistem proporsional berarti menjaga kebinekaan politik; namun kebinekaan tersebut akan lebih bermakna jika setiap wakil benar-benar terdorong mempertanggungjawabkan amanah kepada rakyat. Reformasi teknis yang diusulkan – mulai dari penataan dapil, kemungkinan MMP, mekanisme recall, hingga penguatan peran konstituen – perlu dipertimbangkan serius oleh pembuat kebijakan. Tentu, tidak ada sistem yang sempurna atau cocok sepenuhnya tanpa penyesuaian; diperlukan kehati-hatian serta konsultasi luas sebelum perubahan. Namun demikian, arah pembenahan sudah jelas: menempatkan pemilih sebagai pusat dalam hubungan perwakilan. Dengan kombinasi desain sistem pemilu yang tepat dan komitmen para aktor politik, sistem proporsional dapat ditransformasikan menjadi mesin demokrasi yang tidak hanya representatif secara proporsi, tetapi juga responsif dan akuntabel secara personal.